更科學地規(guī)劃未來
——政策法規(guī)司司長王守智談《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》

    《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》（查看）經(jīng)國務院審議通過后，當前，地方各級土地利用總體規(guī)劃修編正在加快推進。規(guī)范土地利用總體規(guī)劃編制和審查報批工作，國土資源部制定了《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》（以下簡稱《辦法》）。

    《辦法》的出臺，對規(guī)劃編制工作和規(guī)劃審查報批程序作出什么樣的新規(guī)定，對土地利用總體規(guī)劃編制帶來什么樣的影響？為進一步理解《辦法》的主要內(nèi)容和精神，記者采訪了部政策法規(guī)司司長王守智。

    為提高新一輪土地利用規(guī)劃編制的科學性和可操作性，《辦法》經(jīng)反復修改論證后出臺。

    記者：起草這個《辦法》是出于什么考慮，與原來的《土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定》有何區(qū)別？

    王守智：1997年10月，原國家土地管理局第7號令頒布實施了《土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），對規(guī)范土地利用總體規(guī)劃編制和審批，提高規(guī)劃的科學性，起到了積極的作用。但是，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，土地利用供需形勢、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局發(fā)生了重大變化，特別是去年8月，國務院審議通過了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》（以下簡稱《綱要》），明確了新一輪土地利用總體規(guī)劃的指導思想、規(guī)劃原則、規(guī)劃目標、規(guī)劃任務和規(guī)劃內(nèi)容等，原有《規(guī)定》已遠遠不能適應新一輪規(guī)劃編制工作的要求。為全面落實《綱要》精神，進一步規(guī)范規(guī)劃編制工作和規(guī)劃審查報批程序，提高土地利用總體規(guī)劃的科學性和可操作性，迫切需要對《規(guī)定》進行修訂。

    記者：據(jù)了解，這個《辦法》的起草從新一輪土地利用規(guī)劃修編啟動就開始著手研究了。具體經(jīng)過是怎樣的？

    王守智：按照部立法工作的總體部署，部規(guī)劃司從2005年起就在全面總結(jié)《規(guī)定》實施經(jīng)驗和成效的基礎上，開始組織力量研究起草《辦法》，并在起草過程中，多次征求相關部門和單位的意見，形成了《辦法》初稿。

    2008年，隨著新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作的推進，有關業(yè)務司局進一步加快了立法步伐，并多次在土地利用總體規(guī)劃修編工作座談會上征求意見。

    我司收到送審稿后，又進行了修改完善，形成了征求意見稿，發(fā)各省（區(qū)、市）國土資源行政主管部門以及部機關各司局征求意見，同時在互聯(lián)網(wǎng)上征求社會各界意見。根據(jù)反饋意見，我們會同有關業(yè)務司局對征求意見稿逐條進行了修改完善。2009年1月5日，第一次部務會議審議并原則通過了這個辦法。

    按照土地利用總體規(guī)劃編制和審查報批的流程，《辦法》依次對規(guī)劃編制、規(guī)劃內(nèi)容，規(guī)劃的審查和報批等做出明確規(guī)定

    記者：當前各地最關心的，就是新一輪土地利用總體規(guī)劃的編制原則、應當包括的內(nèi)容以及規(guī)劃的審查和報批程序等，請您解讀一下《辦法》在這些方面的規(guī)定？

    王守智：起草《辦法》的總體思路是：根據(jù)《綱要》確定的指導原則和目標任務，遵循程序與實體并重的原則，按照土地利用總體規(guī)劃編制和審查報批的流程，依次對規(guī)劃編制、規(guī)劃內(nèi)容，規(guī)劃的審查和報批等做出明確規(guī)定，以提高《辦法》的可操作性。

    關于規(guī)劃編制，《辦法》第七條明確了土地利用總體規(guī)劃的編制原則，規(guī)定：編制土地利用總體規(guī)劃，應當堅持政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策的工作方針。同時，為了提高規(guī)劃編制過程中的公眾參與，《辦法》第十三條還明確規(guī)定，對土地利用總體規(guī)劃編制中的重大問題，可以向社會公眾征詢解決方案。對直接涉及公民、法人和其他組織合法利益的規(guī)劃內(nèi)容，應當舉行聽證會，充分聽取公眾的意見。此外，考慮到規(guī)劃編制具有較強的專業(yè)性，《辦法》第十五條對承擔規(guī)劃編制的單位應當具備的條件作了明確的規(guī)定。

    關于規(guī)劃內(nèi)容，考慮到各級土地利用總體規(guī)劃具有的一般性與特殊性，《辦法》第十六條首先對土地利用總體規(guī)劃應當包括的一般性內(nèi)容作了明確規(guī)定，包括：現(xiàn)行規(guī)劃實施情況評價，規(guī)劃背景與土地供需形勢分析，土地利用戰(zhàn)略，規(guī)劃主要目標確定，土地利用結(jié)構(gòu)、布局和節(jié)約集約用地的優(yōu)化方案，土地利用的差別化政策，規(guī)劃實施的責任與保障措施等。

    同時，在第十七條、第十八條、第十九條和第二十條，分別明確了省級、市級、縣級、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃應當突出的重點內(nèi)容，以體現(xiàn)不同層級土地利用總體規(guī)劃的特點。

    關于規(guī)劃的審查和報批，《辦法》分別對土地利用總體規(guī)劃大綱以及土地利用總體規(guī)劃的審查和報批的原則、主體、程序、時限、審查內(nèi)容、審查依據(jù)作出了具體規(guī)定。土地利用總體規(guī)劃審查報批分為土地利用總體規(guī)劃大綱審查和土地利用總體規(guī)劃審查報批兩個階段（第二十三條第一款），土地利用總體規(guī)劃大綱審查通過后，方可進入土地利用總體規(guī)劃編制和報批階段（第二十五條）。土地利用總體規(guī)劃按照下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃的原則，自上而下逐級審查報批 （第二十六條）。另外，為規(guī)范規(guī)劃審查工作，提高審查效率，《辦法》專門增加了對審查報批階段時限的規(guī)定：有關國土資源行政主管部門應當自收到人民政府轉(zhuǎn)來的下級土地利用總體規(guī)劃之日起5個工作日內(nèi)，征求有關部門和單位意見，并自收到有關部門和單位的意見之日起15個工作日內(nèi)，完成規(guī)劃審查工作。

    記者：我注意到，《辦法》提出，根據(jù)需要可編制跨行政區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃，同時提出，村莊土地利用總體規(guī)劃是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的重要內(nèi)容。請問這是出于怎樣的考慮？

    王守智：作為一項新的考慮，《辦法》第六條提出，根據(jù)需要可編制跨行政區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃。同時提出，村莊土地利用總體規(guī)劃是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的重要內(nèi)容。各地應當在編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃時對村莊土地利用的總體布局作出科學規(guī)劃和統(tǒng)籌安排。

    提出編制跨行政區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃主要是出于優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局，促進各區(qū)域協(xié)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展的考慮。強調(diào)編制村莊土地利用總體規(guī)劃則是為了適應整村推進田、水、路、林、村綜合整治的要求，將土地利用規(guī)劃編制與新農(nóng)村建設、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有機結(jié)合，體現(xiàn)小規(guī)劃服務大戰(zhàn)略的指導思想。

    《辦法》明確了城市建設等相關規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接關系

    記者：近年來，各類規(guī)劃特別是土地利用總體規(guī)劃和城市建設總體規(guī)劃的銜接問題成為規(guī)劃實施和土地管理中的突出問題，對于這一方面，《辦法》是如何明確的？

    王守智：關于規(guī)劃銜接，為明確土地利用總體規(guī)劃的法律地位，體現(xiàn)規(guī)劃在落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設中的重要作用，《辦法》第三條明確，土地利用總體規(guī)劃是實行最嚴格土地管理制度的綱領性文件，是落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設和統(tǒng)籌各項土地利用活動的重要依據(jù)。各地區(qū)、各部門、各行業(yè)編制的城市、村鎮(zhèn)、能源、交通、水利、生態(tài)環(huán)境建設等相關規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接。（記者 王 博）