2009年2月26日，溫家寶總理簽署第552號國務院令，公布了《中華人民共和國抗旱條例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》的頒布施行，填補了我國抗旱立法的空白，標志著抗旱工作進入了有法可依、規(guī)范管理的新階段。這是我國水利法制建設的一件大事，對新時期我國抗旱減災事業(yè)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史影響。
一、深刻認識制定頒布《條例》的重要意義
干旱是我國主要自然災害之一，不僅對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響，波及城鄉(xiāng)居民生活用水安全，嚴重時還會對生態(tài)環(huán)境帶來重大危害，影響經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。新中國成立以來，黨和政府高度重視抗旱工作，切實加強水利基礎設施建設，大力發(fā)展城鄉(xiāng)供水和農(nóng)田灌溉事業(yè)，有效提高了抗御干旱災害的能力。但是，由于特殊的自然地理條件，旱災對我國經(jīng)濟社會發(fā)展的制約作用依然十分突出。特別是近年來，受全球氣候變暖和大規(guī)模經(jīng)濟開發(fā)等因素的影響，我國干旱缺水問題越來越突出，旱災發(fā)生頻率越來越高，影響區(qū)域越來越廣，造成的經(jīng)濟損失也越來越大。1990年以來，我國年均因旱災造成的直接經(jīng)濟損失約占同期GDP的1%以上，遇嚴重干旱年景，該比例超過2%。同時，我國抗旱減災的領導體制和組織機構還不健全，規(guī)范有序的抗旱應急響應機制尚未建立；在規(guī)范政府的權力與責任以及公民、社會各利益主體的權利與義務等方面存在制度缺失，抗旱過程中各方面利益的協(xié)調難度很大；不少地區(qū)抗旱投入嚴重不足，抗旱能力十分薄弱，影響了抗旱工作的開展。
針對抗旱工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，制定一部抗旱條例，從立法層面上進一步加強和規(guī)范抗旱工作，明確界定各級人民政府在抗旱工作中的責任，建立一系列具有針對性的抗旱工作制度和措施，依法規(guī)范政府各職能部門之間的職責劃分以及公民、社會各利益主體的權利義務關系，建立和完善與經(jīng)濟社會發(fā)展水平及抗旱減災要求相適應的抗旱保障體制機制，非常重要，十分必要。
《條例》是我國第一部專門規(guī)范抗旱工作的行政法規(guī)，為解決當前抗旱工作中存在的矛盾和問題提供了法律依據(jù)。《條例》的頒布施行，對于進一步規(guī)范和做好抗旱減災工作，推進抗旱事業(yè)健康發(fā)展，保障經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展將發(fā)揮十分重要的作用。
二、準確把握《條例》的主要內(nèi)容
《條例》共六章65條，其內(nèi)容涵蓋了從旱災預防、抗旱基礎設施建設、抗旱減災到災后恢復的全過程?！稐l例》以科學發(fā)展觀為指導，以《中華人民共和國水法》為依據(jù)，參照國家有關防災減災的法律法規(guī)和國務院辦公廳頒布的《國家防汛抗旱應急預案》《關于加強抗旱工作的通知》等文件，結合國內(nèi)外抗旱工作的實際情況和成功經(jīng)驗，確立了一系列加強和規(guī)范抗旱工作的原則，建立了一套比較完善的政府領導下全社會共同抗旱的體制和機制。
第一，明確了各級人民政府、有關部門和單位在抗旱工作中的職責。長期以來，抗旱工作責任制在我國法律層面上沒有明確的界定，導致許多地區(qū)對抗旱工作的組織部署缺乏明確的監(jiān)督檢查和責任落實機制?！稐l例》除了在總則中提出“抗旱工作實行各級人民政府行政首長負責制，統(tǒng)一指揮、部門協(xié)作、分級負責”的要求外，還在相關條款中對各級人民政府、各級水行政主管部門、防汛抗旱指揮機構的其他成員單位提出了具體明確的職責要求，對流域機構的抗旱工作職責也作了明確界定?？购倒ぷ髫熑沃频拿鞔_和落實對理順我國抗旱管理體制、進一步做好抗旱工作將起到積極的推動作用。
第二，建立了一系列重要的抗旱工作制度?！稐l例》從旱災預防、抗旱減災、災后恢復、法律責任等方面確立了一系列重要制度，對規(guī)范我國的抗旱管理工作，推進依法抗旱、依法行政將發(fā)揮重要的保障作用。
一是確立了抗旱規(guī)劃制度?！稐l例》要求縣級以上地方人民政府水行政主管部門會同同級有關部門，在充分考慮本行政區(qū)域的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展水平、水資源綜合開發(fā)利用情況、干旱規(guī)律和特點、可供水資源量和抗旱能力以及城鄉(xiāng)居民生活用水、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)用水需求的基礎上，編制本行政區(qū)域的抗旱規(guī)劃，報本級人民政府批準后實施。
二是確立了抗旱預案制度?！稐l例》要求縣級以上人民政府防汛抗旱指揮機構應當組織其成員單位編制抗旱預案，對不同等級的干旱采取不同的應急響應措施。
三是確立了抗旱水量統(tǒng)一調度制度。對干旱期間的用水管理，《條例》要求縣級以上地方人民政府按照統(tǒng)一調度、保證重點、兼顧一般的原則對水源進行調配，優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水，合理安排生產(chǎn)和生態(tài)用水。同時明確規(guī)定，縣級以上人民政府防汛抗旱指揮機構或流域防汛抗旱指揮機構可以按照批準的抗旱預案，制訂應急水量調度實施方案，統(tǒng)一調度轄區(qū)內(nèi)的水庫、水電站、閘壩、湖泊等所蓄的水量。有關地方人民政府、單位和個人必須服從統(tǒng)一調度和指揮，嚴格執(zhí)行調度指令。
四是確立了緊急抗旱期抗旱物資設備征用制度。《條例》規(guī)定，在發(fā)生特大干旱，嚴重危及城鄉(xiāng)居民生活、生產(chǎn)用水安全，可能影響社會穩(wěn)定時，經(jīng)本級人民政府批準，省級人民政府防汛抗旱指揮機構可以宣布本轄區(qū)內(nèi)的相關行政區(qū)域進入緊急抗旱期。在緊急抗旱期，有關地方人民政府防汛抗旱指揮機構根據(jù)抗旱工作的需要，有權在其管轄范圍內(nèi)征用物資、設備、交通運輸工具。旱情緩解后，應當及時歸還緊急抗旱期征用的物資、設備、交通運輸工具等，并按照有關法律規(guī)定給予補償。
五是確立了抗旱信息報送制度。對旱情信息的監(jiān)測、管理，《條例》除提出有關部門要按職責分工向本級防汛抗旱指揮機構提供有關旱情及抗旱信息外，還要求縣級以上人民政府組織有關部門，充分利用現(xiàn)有資源，建設和完善旱情監(jiān)測網(wǎng)絡，加強對干旱災害的監(jiān)測?？h級以上人民政府防汛抗旱指揮機構應當組織完善抗旱信息系統(tǒng)，實現(xiàn)成員單位之間的信息共享，為抗旱指揮決策提供依據(jù)。
六是確立了抗旱信息統(tǒng)一發(fā)布制度。旱情由縣級以上人民政府防汛抗旱指揮機構統(tǒng)一審核、發(fā)布。旱災由縣級以上人民政府水行政主管部門會同同級民政部門審核、發(fā)布。報刊、廣播、電視和互聯(lián)網(wǎng)等媒體，應當及時刊播抗旱信息并標明發(fā)布機構名稱和發(fā)布時間。
第三，完善了抗旱保障機制。干旱災害是我國自然災害中影響、損失最為嚴重的災種之一，但多年來我國抗旱保障體系建設卻很不完善。以抗旱減災投入來說，目前全國31個省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設兵團，只有12個省、自治區(qū)、直轄市設立少量抗旱專項資金，總額不足6000萬元。這種狀況嚴重不適應抗旱減災的實際需要。另外，中央和絕大多數(shù)地方政府至今都沒有建立抗旱物資儲備制度，大部分省、自治區(qū)、直轄市沒有制訂抗旱用油、用電及抗旱設備購置的優(yōu)惠政策。這導致每到抗旱關鍵時期，重旱區(qū)經(jīng)常發(fā)生抗旱機具設備價格暴漲或脫銷，抗旱油、電資源短缺，農(nóng)民抗旱負擔加重，貽誤抗旱時機。各地在干旱災害保險、抗旱社會救助等方面的保障措施也基本處于空白狀態(tài)。為此，《條例》要求縣級以上人民政府應當將抗旱工作納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費納入本級財政預算，保障抗旱工作的正常開展；應當做好干旱期城鄉(xiāng)居民生活供水的應急水源貯備保障工作；應當根據(jù)抗旱工作需要儲備必要的抗旱物資，并加強日常管理；應當根據(jù)水資源和水環(huán)境的承載能力，調整、優(yōu)化經(jīng)濟結構和產(chǎn)業(yè)布局，合理配置水資源。《條例》還要求各級人民政府應當建立和完善與經(jīng)濟社會發(fā)展水平及抗旱減災要求相適應的資金投入機制，在本級財政預算中安排必要的資金，保障抗旱減災投入。這些措施將從根本上改變目前我國抗旱投入嚴重不足的狀況，有效減輕農(nóng)民抗旱負擔，更好地保障和促進抗旱減災事業(yè)健康發(fā)展。
三、全面落實《條例》的各項要求
當前和今后一個時期，是我國全面建設小康社會的關鍵時期，也是抗旱減災體系建設的關鍵時期。要按照科學發(fā)展觀的要求，把學習宣傳《條例》作為當前水利工作的一件大事來抓，切實貫徹落實《條例》各項要求，加快構建與我國經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的抗旱減災體系，為保障城鄉(xiāng)居民飲水安全和糧食安全，促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展作出新的貢獻。近期要切實做好以下十項重點工作：
第一，組織各級水利部門認真學習、宣傳和貫徹《條例》。貫徹落實好《條例》，需要各級政府和社會各界的理解和支持，更需要水利部門付出艱苦努力。各級水利部門要從貫徹落實科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略高度，切實抓好《條例》的學習宣傳，全面部署，精心安排，采取多種形式和措施，利用各種媒體，廣泛開展宣傳，讓社會各界了解《條例》確立的基本制度、基本原則，了解和掌握《條例》的主要內(nèi)容，為《條例》的貫徹施行營造良好的社會氛圍。
第二，加快構建抗旱法規(guī)體系。以《條例》頒布施行為契機，抓緊制訂與《條例》相配套的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，進一步完善水法規(guī)體系，保證《條例》確立的各項法律制度落到實處。各省、自治區(qū)、直轄市要積極主動爭取人大和政府的支持，加強與相關部門、單位的溝通與協(xié)調，抓緊制訂、完善本行政區(qū)域內(nèi)有關抗旱的地方性法規(guī)規(guī)章，加快構建地方抗旱法規(guī)體系。各級水行政主管部門和防汛抗旱指揮機構要切實履行職責，落實執(zhí)法責任，加強執(zhí)法監(jiān)督，認真查處違法事件，確?！稐l例》落到實處。
第三，抓緊組織編制抗旱規(guī)劃?？购狄?guī)劃對組織開展抗旱工作有著重要指導作用，各地要按照水利部辦公廳2008年9月發(fā)出的《關于開展抗旱規(guī)劃編制工作的通知》要求，以《抗旱規(guī)劃工作大綱》和《抗旱規(guī)劃技術大綱》為指導，抓緊組織有關部門和單位完成這項工作。
第四，大力推進抗旱指揮決策支持系統(tǒng)建設。完善抗旱指揮決策體系是做好抗旱工作的重要基礎。要在加緊推進國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)一期工程5個試點?。ㄊ校┑暮罄m(xù)工作，盡快啟動國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)二期工程建設的同時，抓緊編制《重點地區(qū)旱情監(jiān)測與分析系統(tǒng)工程項目建議書》，爭取在“十一五”后期啟動這項工作，“十二五”期間基本建成集旱情監(jiān)測預警、分析評估功能于一體的全國抗旱指揮決策支持系統(tǒng)，使抗旱指揮決策的現(xiàn)代化、信息化水平真正上一個新臺階。
第五，全面推行抗旱預案制度。推行抗旱預案制度是主動防御旱災的一項重要舉措。各地要抓緊完成省、市、縣三級抗旱預案的編制，形成完整的抗旱預案體系，增強預案的合理性、可操作性和權威性，將抗旱預案變成主動高效開展抗旱工作的一項常規(guī)制度，變成有效應對干旱缺水危機、提高水利部門社會管理和公共服務能力的重要手段。
第六，穩(wěn)步推進抗旱保障體系建設。要加快在建骨干工程以及西南地區(qū)中型水庫等重點水源工程建設步伐，抓緊開工建設一批大型骨干水利工程，因地制宜建設各種大中小微型蓄水、引水、提水、調水等工程，逐步形成多層次的抗旱工程體系，進一步提高水資源配置和調控能力。繼續(xù)抓好水資源統(tǒng)一調度，保障重點地區(qū)和流域供水安全和生態(tài)安全。
第七，進一步加強農(nóng)田水利建設。全面實施規(guī)劃內(nèi)大型灌區(qū)骨干工程續(xù)建配套與節(jié)水改造，啟動全國大型灌溉排水泵站更新改造，通過“以獎代補”等形式充分調動農(nóng)民群眾的積極性，掀起農(nóng)田水利基本建設新高潮。研究制訂補貼政策和管理辦法，鼓勵和扶持群眾開展打井、截潛流、挖塘等抗旱應急水源工程建設，切實保障在遭遇嚴重或特大干旱時群眾有水喝。
第八，加大對抗旱服務組織的支持力度。各地要積極研究制定支持抗旱服務組織發(fā)展的政策措施，從資金、技術、政策等方面對抗旱服務組織給予扶持，發(fā)展和壯大各類抗旱服務組織，增強抗旱應急服務能力。
第九，組織開展抗旱物資儲備試點工作。在中西部老旱區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)選擇幾個具備條件的市、縣，開展抗旱物資儲備試點工作，適當儲存部分抗旱物資和設備，以應對嚴重或特大干旱時的應急抗旱物資需要。
第十，加強抗旱科學研究。抓緊開展干旱預警指標的研究，建立一套涉及河流、湖泊、水庫、地下水的科學、合理、系統(tǒng)的干旱預警指標體系，使其成為指導科學抗旱的重要技術標準。制定科學合理的旱災評估體系，準確評價干旱災害對經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境造成的影響和損失，為抗旱減災、災后恢復提供科學依據(jù)。加強抗旱應急水量調度相關基礎工作的研究，加快抗旱減災新技術、新成果、新工藝的推廣和應用，不斷提高我國抗旱科技水平。
