緩解和消除農村貧困的偉大成就
國務院扶貧辦主任 范小建

    回顧1840年鴉片戰(zhàn)爭開啟的近代中國歷史，中華民族160多年的奮斗，就是要實現兩個夢想：一是國家獨立、民族解放；二是消除貧困，民族復興。1949年，中華人民共和國成立，實現了第一個夢想。新中國成立之后，在中國共產黨的領導下，全國人民共同奮斗，在貧窮落后的基礎上，努力建設社會主義的現代化國家，正在實現第二個夢想。60年來，在中國特色社會主義道路上，我們成功地打了一場扶貧開發(fā)的攻堅戰(zhàn)。以全球9%的耕地養(yǎng)活了世界22%的人口，解決了13億人的溫飽問題，成為中國對世界的巨大貢獻。

    一、我國扶貧開發(fā)的光輝歷程

    1949年的中國，是當時世界上最貧窮的國家之一。根據聯合國“亞洲及太平洋經濟社會委員會”的統(tǒng)計，那一年，中國人均國民收入27美元，不足整個亞洲平均44美元的三分之二，不足印度57美元的一半。

    新中國建立后，我們逐步建立起獨立的比較完整的工業(yè)體系和國民經濟體系，為加快發(fā)展提供了必要的物質基礎；我們實現了土地改革，實行耕者有其田，為從根本上消除貧困奠定了制度基礎；我們建立了初級的農村社會保障和教育、衛(wèi)生體系，努力改善人民生活。但是人民公社時期存在的“一大二公”、平均主義等體制性弊端，使農民失去了生產積極性，妨礙了生產力的發(fā)展。直到1978年，仍有2.5億農村人口處于未得溫飽的貧困狀態(tài)。

    1978年改革開放，建立了以家庭承包經營為基礎的雙層經營體制，放開農產品價格和市場，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展，大大解放和發(fā)展了生產力，使農村貧困問題大面積緩解。到1985年，農民人均純收入增長了2.6倍，絕對貧困人口從2.5億減少到1.25億。農業(yè)生產率提高，解放出一大批勞動力，農村青壯年或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)做工，或進城打工，增加了收入，進一步促進了農村經濟的發(fā)展。

    1986年以后，針對農村發(fā)展不平衡、部分地區(qū)發(fā)展相對滯后，相當數量貧困人口尚未解決溫飽的基本國情，國家實施了有組織、有計劃、大規(guī)模的開發(fā)式扶貧。建立國務院扶貧開發(fā)領導小組及辦公室，省地縣各級也成立了相應的機構。國家制定了貧困標準，確定了國家重點扶持的貧困縣；安排專項扶貧資金，并制定有利于貧困地區(qū)和貧困人口的優(yōu)惠政策；明確提出開發(fā)式扶貧方針。特別是1994年，國務院制定并頒布實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，明確提出力爭用七年左右的時間，基本解決8000萬農村貧困人口的溫飽問題。國家扶貧開發(fā)投入大幅度增加，明確資金、任務、權利、責任“四個到省”的扶貧工作責任制。規(guī)范機關定點扶貧，建立東部沿海地區(qū)支持西部欠發(fā)達地區(qū)的扶貧協(xié)作機制。經過全國上下共同努力，到2000年底，農村絕對貧困人口減少到3209萬，扶貧攻堅目標基本實現。2001年，國務院又頒布并實施《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》，提出低收入標準。扶貧開發(fā)工作明確提出以整村推進、勞動力轉移培訓和產業(yè)化扶貧作為工作重點，改革資金管理體制，完善扶貧工作機制。黨的十六大明確提出貫徹落實科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，做出“兩個趨向”的科學論斷，制定了“多予、少取、放活”和“以工促農，以城帶鄉(xiāng)”的方針，扶貧工作環(huán)境發(fā)生深刻變化。在過去主要依靠經濟增長拉動和專項扶貧計劃推動的基礎上，逐步形成了一個集行業(yè)政策、區(qū)域政策和社會政策于一體的“大扶貧”格局。到2007年底，絕對貧困人口減少到1479萬，低收入人口減少到2841萬。

    2007年，黨中央、國務院決定，在全國農村建立最低生活保障制度，對農村貧困人口的基本生存問題做了兜底性的制度安排。2008年10月，十七屆三中全會《決定》明確提出，實行新的扶貧標準，對低收入人口全面實施扶貧政策。2009年3月，溫家寶總理在政府工作報告中進一步明確，“今年將實行新的扶貧標準，對農村低收入人口全面實施扶貧政策。新標準提高到人均1196元，扶貧對象覆蓋4007萬人，這標志著我國扶貧開發(fā)進入一個新階段?！?/p>

    60年奮斗，我國扶貧開發(fā)取得巨大成就。

    農村貧困人口大幅度減少。根據我國政府的貧困標準，中國農村尚未解決溫飽問題的絕對貧困人口從1978年的2.5億下降到2007年的1479萬，占農村居民總人口的比重從30.7％下降到1.6％；初步解決溫飽問題但不穩(wěn)定的低收入貧困人口從2000年的6213萬減少到2007年的2841萬，占農村居民總人口的比重從6.7％下降到3％。

    農民收入穩(wěn)步提高。從1989年到2008年，國家扶貧開發(fā)工作重點縣農民人均純收入從303元增加到2611元。尤其是2002年到2007年，重點縣農民人均純收入從1305元增加到2278元，五年年均增長9.04%，連續(xù)五年高于全國平均7.47%的增幅，這是1986年以來首次出現，非常難得。

    基礎設施顯著改善。2008年底，國家扶貧開發(fā)工作重點縣通公路、通電、通電話和能接收廣播電視的自然村分別達到總數的84.4％、96.8％、87.5％和92.9%，飲用自來水、深井水農戶比重達到58.1%。其中變化最大的是農村的通訊。

    社會事業(yè)深刻變化。國家在農村全面實施九年義務教育，推進新型農村合作醫(yī)療，全面建立農村最低生活保障制度。2002年至2008年，有幼兒園、學前班的村占調查村的比重從7.38%增至55.2%;有衛(wèi)生室的村占調查村的比重從9.86%增至77.4%;有合格鄉(xiāng)村醫(yī)生/衛(wèi)生員的村占比重從10.18%增至77.4%;有合格接生員的村占比重從9.58%增至73.7%。

    區(qū)域經濟加快發(fā)展。經過多年扶持，國家扶貧開發(fā)工作重點縣面貌發(fā)生很大變化，國內生產總值和第一產業(yè)增加值增長速度高于全國平均水平，產業(yè)結構和就業(yè)結構發(fā)生了重大調整。部分資源大縣、旅游大縣和產業(yè)結構成功調整的重點縣，實現了超常規(guī)發(fā)展。

    扶貧開發(fā)取得的偉大成就，不僅促進了貧困地區(qū)的經濟社會發(fā)展，緩解了農村貧困狀況，優(yōu)化了國民經濟結構，而且對于民族團結、政治穩(wěn)定、邊疆鞏固、社會和諧發(fā)揮了重要作用。

    我國扶貧開發(fā)的成就，還加速了全球減貧進程，為世界減貧事業(yè)做出了貢獻。根據外交部與聯合國駐華系統(tǒng)合著的《中國實施千年發(fā)展目標情況報告》，無論按照我國政府的扶貧標準，還是參考國際貧困標準,我國都是最早提前實現千年發(fā)展目標中貧困人口減半目標的發(fā)展中國家。從1990年到2005年，全球生活在每人每天消費1美元以下的貧困人口減少到14億，共減少了4.18億，降低了23%。如果不包括中國，則全球的貧困人口實際增加了5800萬。

    60年扶貧開發(fā)，13億人解決溫飽，我們能夠以這樣的成就自豪地告慰先賢，面對世界。

    二、我國扶貧開發(fā)的基本經驗

    我國扶貧開發(fā)取得的偉大成就，不僅表現在貧困人口的減少和貧困地區(qū)的發(fā)展，更重要的是，我們探索了一條符合中國國情的扶貧開發(fā)道路，成為中國特色社會主義理論體系的組成部分。

    解放思想，體制創(chuàng)新是緩解和消除貧困的前提條件。中國農村的扶貧開發(fā)，伴隨著思想解放的進程。根據國民經濟發(fā)展水平和農村貧困主要特征的變化，分階段提出奮斗目標和主要任務，不斷創(chuàng)新體制，完善政策，強化手段，逐步建立了消除農村貧困的制度和政策框架。經濟增長、強化農業(yè)基礎地位，是緩解和消除貧困的物質保障。30年來，國民經濟穩(wěn)步增長，人民收入水平不斷提高，主要農產品產量不斷增加，谷物、肉類、禽蛋、水產品、蔬菜、水果的人均占有分別接近、達到或超過世界平均水平。這些都為貧困的緩解提供了必要的物質條件。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、實施反哺是緩解和消除貧困的推動力量。實施“四減免、四補貼”為主要內容的農業(yè)補貼政策和保護農民基本利益的最低收購價制度，加大農村基礎設施建設力度，努力促進農村社會事業(yè)發(fā)展，建立農村最低生活保障制度，實現以工促農，以城帶鄉(xiāng)。實施西部開發(fā)、東北振興、中部崛起等發(fā)展戰(zhàn)略，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。這些有利于貧困地區(qū)、貧困人口的宏觀戰(zhàn)略，成為促進貧困地區(qū)發(fā)展、幫助貧困人口脫貧致富的重要推動力量。

    我國扶貧事業(yè)最根本的經驗是堅持開發(fā)式扶貧的方針。發(fā)展中國家走過的歷史和我國改革開放以來的經驗告訴我們，經濟增長不會自動向弱勢群體傾斜；社會救助不會自動提高弱勢群體的發(fā)展能力。因此，一定要堅持開發(fā)式扶貧的方針。開發(fā)式扶貧的主要做法可以概括為五個堅持，即：政府主導、社會參與、自力更生、開發(fā)扶貧、科學發(fā)展。

    堅持政府主導。一是加強領導。建立健全從中央到地方的扶貧工作領導機構和工作機構，實行各級政府扶貧工作首長負責制和資金、任務、權力、責任“四個到省”的扶貧工作責任制。二是制定規(guī)劃。把農村扶貧開發(fā)作為國民經濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃的重要內容。1994年頒布實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，2001年頒布實施《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001－2010年）》，作為國家扶貧開發(fā)的綱領性文件。三是強化瞄準。根據國民經濟發(fā)展水平和國家財力狀況，確定國家扶貧標準。根據貧困人口分布狀況，適時確定并調整國家扶持的重點區(qū)域。工作重心從貧困區(qū)域下沉到重點縣，又進一步到貧困村。扶貧工作進村入戶，瞄準貧困人口。四是加大投入。不斷加大投入力度。1978－2008年，中央政府投入專項財政扶貧資金1700多億元，還通過貼息調動了2000多億元扶貧貸款。地方各級政府的扶貧投入也不斷增加。五是組織推動。動員行業(yè)部門和東部發(fā)達地區(qū)的力量開展扶貧。組織272個中央國家機關、民主黨派、社會團體、國有大型企業(yè)等單位定點幫扶481個國家扶貧開發(fā)工作重點縣；動員東部沿海15個發(fā)達省市和計劃單列市對口幫扶西部11個相對貧困的省區(qū)市。如果沒有政府的強力推動，扶貧開發(fā)工作不可能有今天這樣的成就。

    堅持社會參與。一是深入宣傳。通過各種形式幫助社會各方面了解貧困地區(qū)和貧困人口，在全社會營造出普遍參與扶貧濟困工作的輿論氛圍。二是廣泛動員。民營經濟參與扶貧。1994年開始的光彩事業(yè)，以項目投資為中心，開發(fā)資源、興辦企業(yè)、培訓人才、發(fā)展貿易，并通過包括捐贈在內的多種方式促進貧困地區(qū)的經濟發(fā)展和教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)的進步，投資超過1300億元，捐款超過170億元。民間組織參與扶貧。如共青團中央發(fā)起的“希望工程”，全國婦聯發(fā)起的“春蕾計劃”、“母親水窖”，中國人口基金會發(fā)起的“幸福工程”，中國扶貧基金會發(fā)起的“母嬰平安120項目”等。三是國際交流與合作。與有關國際組織、雙邊機構和國內外民間組織合作，聯合實施多種形式的扶貧項目或活動。

    堅持自力更生。扶貧開發(fā)的主體是貧困地區(qū)的干部群眾，最終目的是提高他們的自我生存和發(fā)展能力。我們始終提倡不等不靠，動員群眾積極依靠自己力量改變貧窮落后面貌。上世紀90年代以來，我們積極推行參與式扶貧的理念和方式。通過“參與式”整村推進，讓貧困人口直接參與扶貧開發(fā)項目與資金使用的決策，促進他們的能力建設，增強其個人的自我積累、自我發(fā)展能力。通過社區(qū)主導型發(fā)展的試點，推進村民自治和基層民主制度建設，進一步煥發(fā)貧困群眾自強自立、自我發(fā)展的精神。努力提高貧困農戶組織化程度，實現自我管理和發(fā)展，是我們目前工作的重要方向。

    堅持開發(fā)扶貧。開發(fā)式扶貧主要內容包括：開展基礎設施建設，幫助貧困鄉(xiāng)村實現通路、通電、通郵、通廣播電視；加強農田水利建設，提高貧困農戶的土地生產能力；開辟增收渠道，支持貧困農戶發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和小型加工業(yè)項目；提高人員素質，組織各類職業(yè)技術培訓，引入農業(yè)新技術和新方法；開展大規(guī)模的勞務輸出和自愿移民搬遷，創(chuàng)造就業(yè)和發(fā)展機會等。近年來采取的主要措施有：在15萬個貧困村制定整村推進扶貧開發(fā)規(guī)劃，分年度實施，全面改善其基本生產生活條件；實施雨露計劃，開展貧困地區(qū)勞動力培訓，提高生產技能，增加外出就業(yè)機會；促進產業(yè)扶貧，發(fā)展特色經濟，調整貧困地區(qū)產業(yè)結構；組織扶貧移民搬遷，從根本上解決自然條件極度惡劣地區(qū)群眾的生存問題，減輕這些地區(qū)生態(tài)環(huán)境壓力；開展集中連片貧困地區(qū)治理試點，探索深度貧困問題的解決途徑。去年以來，還參與了汶川地震災區(qū)貧困村災后重建。通過這些努力，提高了貧困地區(qū)和貧困人口的自我發(fā)展能力。

    堅持科學發(fā)展。緩解農村貧困，要努力減少絕對貧困，又要高度關注發(fā)展的不平衡，把縮小發(fā)展差距，促進社會和諧放在更重要的位置；要改善基本的生產生活條件，又要提高人的基本素質，重在提高貧困地區(qū)和貧困人口的自我發(fā)展能力；要發(fā)展經濟，又要促進教育文化衛(wèi)生等社會事業(yè)的進步，實現經濟、社會、文化全面發(fā)展；要進行資源開發(fā)，又要控制人口增長，保障資源、人口和環(huán)境的良性循環(huán)，實現可持續(xù)發(fā)展；要立足農村，又要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，突破城鄉(xiāng)二元結構的束縛，實現協(xié)調發(fā)展。這是扶貧開發(fā)工作貫徹落實科學發(fā)展觀的總要求。

    三、我國扶貧開發(fā)任重道遠

    在全面建設小康社會的進程中，扶貧開發(fā)任重道遠。2008年國家提高扶貧標準以后，農村扶貧對象規(guī)模為4007萬人，相當于歐洲一個中等規(guī)模國家的總人口數。在自然條件特別惡劣的青藏高原地區(qū)、西北干旱地區(qū)、沙漠化地區(qū)、巖溶地區(qū)、秦巴山區(qū)和陸路邊境地區(qū)，生存環(huán)境惡劣，基礎設施落后，社會發(fā)展滯后，公共服務欠缺，地方病嚴重困擾，貧困人口比例高，扶貧工作難度大。城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同社會群體發(fā)展差距擴大趨勢尚未得到有效控制。扶貧開發(fā)工作仍面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。

    返貧問題變得更加突出。新增致貧、返貧因素與傳統(tǒng)因素交織在一起，增加了扶貧工作的不確定性。一是自然災害風險。貧困村遭受自然災害打擊的概率是一般村的5倍。突發(fā)性氣候和地質災害增多使貧困地區(qū)面臨更大威脅。二是市場因素影響。2008年國際金融危機給貧困地區(qū)的主導產業(yè)、貧困人口的非農收入造成巨大打擊，帶來嚴重的返貧問題。牛奶、生豬、家禽等貧困地區(qū)大宗產業(yè)，在近年的食品安全事件中屢受沖擊。三是政策性因素，一些地區(qū)的資源和生態(tài)補償政策落實不到位，城市化過程中的土地征用政策不合理，都可能造成新的貧困群體。四是家庭變故，因病致貧、因學致貧仍是造成返貧的重要成因。

    扶貧開發(fā)是貫穿社會主義初級階段長期而艱巨的歷史任務，是全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的重要內容。隨著國家扶貧標準的提高，我國扶貧開發(fā)工作已經進入一個新的階段，首要任務是盡快穩(wěn)定解決扶貧對象溫飽并實現脫貧致富，重點是提高農村貧困人口自我發(fā)展能力。我們將按照黨中央、國務院的要求，抓緊完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系，繼續(xù)堅持開發(fā)式扶貧方針，努力實現農村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接。繼續(xù)加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展扶持力度，不斷創(chuàng)新工作機制，提高管理水平。積極開展黨政機關定點扶貧和東西扶貧協(xié)作，充分發(fā)揮企業(yè)、學校、科研院所、軍隊和社會各界在扶貧開發(fā)中的積極作用。加強反貧困領域國際交流合作。促進貧困地區(qū)科學發(fā)展，努力縮小發(fā)展差距，確保全體人民共享改革發(fā)展成果，為實現黨的十七大提出的到2020年絕對貧困現象基本消除的戰(zhàn)略目標貢獻力量。