市場(chǎng)風(fēng)云變，十年磨一劍。

    黨的十六大以來，隨著公共資源配置市場(chǎng)化改革大浪潮的推進(jìn)，我國(guó)土地市場(chǎng)在不斷的規(guī)范和磨礪中成長(zhǎng)壯大，并沿著波瀾起伏的宏觀調(diào)控之路持續(xù)穩(wěn)步前行。

    招拍掛演進(jìn)：從單一目標(biāo)到多重目標(biāo)

    國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的市場(chǎng)化有償出讓與使用，無疑是我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中誕生的一朵奇葩。

    今天，招拍掛方式已成為國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償出讓的標(biāo)志，成為公開、公平、公正地采用市場(chǎng)方式配置土地資源的重要平臺(tái)。然而，在十多年前，和所有新生事物一樣，這一制度從呱呱墜地到星火燎原，經(jīng)歷了一段艱難曲折的歷程。

    2001年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》中明確指出“商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)用地必須以招標(biāo)、拍賣方式提供”——播下了招拍掛出讓的種子。這一通知的橫空出世旨在解決此前商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)用地協(xié)議出讓中的種種不公和腐敗問題，為促進(jìn)土地市場(chǎng)的完善與發(fā)展奠定了政策基礎(chǔ)。

    2002年7月1日起施行的國(guó)土資源部令第11號(hào)《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，宣告了招拍掛方式的正式確立。從此，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。2006年，工業(yè)用地也正式加入招拍掛行列中。

    隨后，招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度得到了我國(guó)《物權(quán)法》的全面肯定?！肮I(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競(jìng)價(jià)的方式出讓”這一規(guī)定正式寫入《物權(quán)法》。《物權(quán)法》還明確規(guī)定“設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)”，“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立”。這標(biāo)志著招拍掛方式從部門規(guī)章升級(jí)為國(guó)家法律。而與此同時(shí)，按照法律要求及時(shí)修訂完善招拍掛有關(guān)規(guī)定，也已如箭在弦。

    2007年9月28日，國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史正式簽發(fā)了國(guó)土資源部令第39號(hào)《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》，其對(duì)象從“國(guó)有土地使用權(quán)”細(xì)化到“國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)”，體現(xiàn)出土地資源的開發(fā)利用和管理進(jìn)入到一個(gè)更為科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)和細(xì)致的法治時(shí)代。盡管11號(hào)令和39號(hào)令都規(guī)定了“綜合條件最佳者得”和“價(jià)高者得”兩種招標(biāo)、評(píng)標(biāo)方式，但是，由于這個(gè)階段突出的是招拍掛的經(jīng)濟(jì)功能，所以更強(qiáng)調(diào)運(yùn)用價(jià)格機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的價(jià)值最大化。“價(jià)高者得”成為這一時(shí)期的顯著特點(diǎn)之一。

    招拍掛出讓方式實(shí)現(xiàn)了國(guó)有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的公開、公平、公正，有效避免了國(guó)有建設(shè)用地出讓環(huán)節(jié)的暗箱操作和腐敗的產(chǎn)生;同時(shí)，招拍掛最大限度地顯化了國(guó)有土地的價(jià)值，有力推動(dòng)了我國(guó)的城市化進(jìn)程。2003年，全國(guó)出讓土地面積18.68萬公頃，土地出讓總收入5421億元，比2000年的595億元增長(zhǎng)了9倍多。到2011年，全國(guó)出讓國(guó)有建設(shè)用地面積33.39萬公頃，出讓合同價(jià)款3.15萬億元。全國(guó)通過招拍掛方式出讓的土地面積占比從2003年的28%迅速提升到2011年的91.3%。

    黨的十七大以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的深入，招拍掛被賦予了更多的歷史使命。市場(chǎng)化進(jìn)程中應(yīng)運(yùn)而生的招拍掛出讓，不僅要服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且還要實(shí)現(xiàn)社會(huì)、環(huán)境、民生等多重目標(biāo)。尤其是2008年以來，由于世界性的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和國(guó)家采取了一系列宏觀調(diào)控措施，社會(huì)發(fā)展也進(jìn)入了一個(gè)全新的階段，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、理順分配關(guān)系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成為了時(shí)代的主旋律。徐紹史部長(zhǎng)也多次強(qiáng)調(diào)，為了保民生、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)，要完善和改進(jìn)招拍掛出讓，推動(dòng)土地供應(yīng)由“價(jià)高者得”的單一目標(biāo)向完善市場(chǎng)、保障民生等多目標(biāo)管理轉(zhuǎn)變。

    因應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，近年來，各地國(guó)土資源部門開始探索“限房?jī)r(jià)、競(jìng)地價(jià)”，“限地價(jià)、競(jìng)政策性住房”，“雙向競(jìng)價(jià)”，“綜合評(píng)標(biāo)”等多種出讓模式，并且積極推動(dòng)網(wǎng)上掛牌和拍賣，這使得招拍掛的內(nèi)容和形式變得更加豐富。

    從單一目標(biāo)到多重目標(biāo)，這是招拍掛出讓的一個(gè)華麗轉(zhuǎn)身。

    土地參與調(diào)控：從“國(guó)八條”到“新國(guó)八條”

    在我國(guó)，政府調(diào)節(jié)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，除了財(cái)政、貨幣等一般性手段外，還有一個(gè)重要手段，這就是土地。土地政策參與宏觀調(diào)控是我國(guó)特殊國(guó)情、特定發(fā)展階段下的一個(gè)特殊選擇。黨的十六大以來，土地作為信貸之外的另一個(gè)“閘門”，為我國(guó)的宏觀調(diào)控作出了重要貢獻(xiàn)，而且已逐步形成了一個(gè)完整的土地政策調(diào)控體系。

    國(guó)家正式提出運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控是2003年。當(dāng)年6月，中國(guó)人民銀行發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》，收緊地產(chǎn)信貸，這被認(rèn)為是土地政策參與宏觀調(diào)控的肇始之策。隨后，國(guó)務(wù)院劍指各類開發(fā)區(qū)，一方面“一律暫停審批新設(shè)立和擴(kuò)建各類開發(fā)區(qū)”，另一方面進(jìn)行全面清查和整頓規(guī)范，并將調(diào)控范圍由開發(fā)區(qū)建設(shè)用地向整個(gè)土地市場(chǎng)延伸。從整體上來看，當(dāng)時(shí)的主要目標(biāo)是調(diào)控包括房地產(chǎn)在內(nèi)的固定資產(chǎn)投資局部過熱態(tài)勢(shì)。

    2004年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，這被認(rèn)為是土地參與新一輪宏觀調(diào)控的標(biāo)志性文件。《決定》高瞻遠(yuǎn)矚地提出，“必須正確處理保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與保護(hù)土地資源的關(guān)系，嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，努力盤活土地存量，強(qiáng)化節(jié)約利用土地”，“進(jìn)一步完善符合我國(guó)國(guó)情的最嚴(yán)格的土地管理制度”。文件還系統(tǒng)地提出了禁止非法壓低地價(jià)招商、推進(jìn)土地資源的市場(chǎng)化配置等一系列措施，并明確要求“探索建立國(guó)有土地收益基金，遏制片面追求土地收益的短期行為”。

    土地調(diào)控的另一個(gè)重要事件出現(xiàn)在2006年8月——國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》出臺(tái)，這個(gè)首次直接以“土地調(diào)控”命名的中央政府文件成為一面新的旗幟，它意味著土地管理和調(diào)控政策進(jìn)入了深水區(qū)，而土地的調(diào)控功能也受到越來越多的重視。在這一階段，基于投資過熱、土地需求量過大、房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展過快等特點(diǎn)，嚴(yán)把土地閘門始終是貫穿于土地調(diào)控政策中的主旋律。

    隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)跌宕起伏，形勢(shì)越來越復(fù)雜，國(guó)家運(yùn)用土地政策調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的力度也越來越大。2005年以來，土地政策在穩(wěn)定房?jī)r(jià)、從嚴(yán)控制建設(shè)用地等方面發(fā)揮了重要調(diào)控作用，備受各界關(guān)注的“國(guó)八條”、“國(guó)六條”、“國(guó)十條”、“國(guó)十一條”、“新國(guó)十條”及“新國(guó)八條”等調(diào)控“組合拳”中，土地政策都是不可或缺的重磅武器。

    加大土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度成為新的工作重心。為解決城市低收入家庭住房困難，國(guó)土資源部多次明確要求，中低價(jià)位、中小套型普通商品住房(含經(jīng)濟(jì)適用住房)和廉租住房的土地供應(yīng)，其年度供應(yīng)量不得低于居住用地供應(yīng)總量的70%。

    2011年，被稱為“新國(guó)八條”的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》明確指出，在新增建設(shè)用地年度計(jì)劃中，單列保障性住房用地，做到應(yīng)保盡保，且當(dāng)年的商品住房用地供應(yīng)計(jì)劃總量原則上不得低于前2年年均實(shí)際供應(yīng)量。

    縱觀以往，土地調(diào)控能夠得以順利實(shí)施，其底氣來自于國(guó)有建設(shè)用地儲(chǔ)備機(jī)制。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自1996年上海市成立第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以來，目前全國(guó)已有3000多家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。這些土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮“蓄水池”作用，對(duì)各地的土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)和節(jié)奏進(jìn)行適當(dāng)?shù)摹罢{(diào)峰”、“填谷”。2007年12月，國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合制定發(fā)布《土地儲(chǔ)備管理辦法》，進(jìn)一步“完善土地儲(chǔ)備制度，加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)行，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力”。

    疾風(fēng)知?jiǎng)挪?，路遙知馬力。十六大以來，我國(guó)在土地調(diào)控方面積累了諸多寶貴經(jīng)驗(yàn)，也經(jīng)歷了許多意想不到的考驗(yàn)，這對(duì)于未來，將是一筆極為豐富的政策財(cái)富。

    市場(chǎng)監(jiān)管：從“一家管”到“大家管”

    今年7月1日，國(guó)土資源部以53號(hào)部令發(fā)布的《閑置土地處置辦法》正式施行。這一《辦法》對(duì)原《閑置土地處置辦法》(1999年出臺(tái)的國(guó)土資源部5號(hào)令)作了全面修訂，完善了閑置土地定義，細(xì)化了“動(dòng)工開發(fā)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，增加了執(zhí)法可操作性;區(qū)分政府原因和企業(yè)原因造成的閑置，依法明確不同的處置方式，強(qiáng)化對(duì)土地權(quán)利人保護(hù)，落實(shí)政府違約責(zé)任;全面完善閑置土地處置程序，充分保障土地權(quán)利人的救濟(jì)權(quán);增加預(yù)防和監(jiān)管措施，明確法律責(zé)任，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)因政府原因?qū)е峦恋亻e置的控制，推動(dòng)地方政府加快閑置土地盤活利用。有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這一《辦法》實(shí)施后，政府對(duì)土地市場(chǎng)的監(jiān)管較之以往有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，開發(fā)商僅靠囤積土地帶來的大幅升值就能獲取暴利的時(shí)代已經(jīng)過去。

    事實(shí)上，國(guó)土資源部自成立之日起，就沒有放松過對(duì)閑置土地的監(jiān)督管理。黨的十六大以來，國(guó)土資源部門對(duì)閑置土地的清理整治做了大量工作。從2003年開始，國(guó)家實(shí)行緊縮性的房地產(chǎn)調(diào)控，并且大刀闊斧清理整頓各類開發(fā)區(qū)、進(jìn)一步治理整頓土地市場(chǎng)秩序，諸多文件就頻頻涉及閑置土地的清查工作。此外，2009年，為“保增長(zhǎng)、保紅線”，國(guó)土資源部還針對(duì)我國(guó)城市建設(shè)用地批而未用現(xiàn)象十分突出的問題展開了全面的清理行動(dòng)。

    隨著我國(guó)土地交易有形市場(chǎng)的建立和完善，市場(chǎng)監(jiān)管逐漸趨于立體化和系統(tǒng)化，這在地價(jià)監(jiān)測(cè)方面的體現(xiàn)尤其突出。為了全面掌握全國(guó)的地價(jià)情況和變化，從2003年起，國(guó)土資源部建立了土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度，并根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展的需要逐步完善。自2009年1月1日起，全國(guó)縣級(jí)以上各級(jí)國(guó)土資源管理部門開始全面運(yùn)行土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)。目前，該系統(tǒng)已成為土地供應(yīng)和利用情況的監(jiān)測(cè)監(jiān)管平臺(tái)，是構(gòu)建建設(shè)用地批、供、用、補(bǔ)、查綜合監(jiān)管平臺(tái)的重要組成部分。利用該系統(tǒng)，可以對(duì)全國(guó)重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)城市的土地供應(yīng)、土地市場(chǎng)以及土地開發(fā)利用狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)和分析。如今，這一系統(tǒng)所提供的市場(chǎng)監(jiān)測(cè)報(bào)告已成為國(guó)家有關(guān)部門進(jìn)行宏觀調(diào)控決策時(shí)的重要參考依據(jù)和權(quán)威數(shù)據(jù)來源。

    對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)購(gòu)地和融資的監(jiān)管力度也一直在加強(qiáng)，土地市場(chǎng)的監(jiān)管方式也逐漸從“一家管，大家用”向“大家管，大家用”過渡。國(guó)務(wù)院明確要求，對(duì)違法用地項(xiàng)目不得提供貸款和上市融資。此后，中國(guó)人民銀行和國(guó)土資源部相繼出臺(tái)政策，加大專項(xiàng)整治和清理力度，嚴(yán)格依法查處土地閑置及炒地行為，并限制有違法違規(guī)行為的企業(yè)新購(gòu)置土地。對(duì)存在土地閑置及炒地行為的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，商業(yè)銀行不得發(fā)放新開發(fā)項(xiàng)目貸款，證監(jiān)部門暫停批準(zhǔn)其上市、再融資和重大資產(chǎn)重組。

    此后，隨著共同責(zé)任機(jī)制的逐步建立，土地市場(chǎng)的監(jiān)管更趨多元化。今年3月，溫家寶總理強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化改革，完善國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度，整治國(guó)有建設(shè)用地出讓中規(guī)避“招拍掛”、違反規(guī)定設(shè)置出讓條件和領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)等問題。

    在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地市場(chǎng)的豐富性和多變性，決定了土地調(diào)控和建設(shè)管理的難度也極具挑戰(zhàn)性，在困難和挑戰(zhàn)面前，國(guó)土資源管理部門只有與時(shí)俱進(jìn)，繼續(xù)保持前進(jìn)的姿態(tài)，才能為未來的發(fā)展獻(xiàn)上更加絢爛的禮花。