從17.92%提升到51.27%，達到世界平均水平。但專家指出，當前的城鎮(zhèn)化率是以常住人口計算，若以戶籍人口計，則城鎮(zhèn)化率大概只有35%-36%。而在城鎮(zhèn)打工的2.6億的農(nóng)民工中，真正在城市購房的還不足1%。

    如何將農(nóng)民工留在城市并保障他們的生活，成為中國的城鎮(zhèn)化進程中必須面對的課題。今年兩會，政府工作報告提出“自由遷徙”，在很多人看來，這正是為城鎮(zhèn)化釋放最徹底的信號。

    作為外來務工人員大省的廣東，如何留住他們并保證資源承載能力，如何在人口流動的根本桎梏上動刀而不傷己，成為廣東城鎮(zhèn)化建設中最大的命題。

    過去5年，以基本公共服務均等化為方向的探索是否取得實效？基本公共服務均等化能否為城鎮(zhèn)化建設掃清最后一道障礙？南方日報記者通過調查，試圖呈現(xiàn)其中的探索與阻擾、喜悅與煩惱。

    積分入戶滿足遷徙愿望

    3月6日上午，中山市三鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動人口和出租屋管理服務中心大廳流動人員積分制受理窗口前排起了長長的隊伍，這些人幾乎都揣著同一個夢想：拿到中山戶口。三鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚集著大約15萬的外來人口，29歲的魯梅就是一員。2011年7月31日，53歲的李會成成為廣州市首批積分入戶人士。從1993年來到廣州荔灣區(qū)城管車隊做維修工開始，老李終于成為了真正的廣州人。

    2010年，外來務工人員大省廣東正式在全省推行“積分入戶制”。截至2013年3月，120多萬的外來人初步通過積分、高技能人才的方式“自由遷徙”進入廣東。

    改革開放以來，“孔雀東南飛”帶來了大量人口涌入廣州、深圳等珠三角城市，但人口遷徙的制度保障設計一直不暢。2009年底，中山市出臺《中山市流動人員積分制管理暫行規(guī)定》，首先探索“積分排名入戶制度”。按照制度設計，流動人員的學歷、職稱、社會保險、社會服務、榮譽稱號等都可折算一定分值，累積的分值可換取“城鎮(zhèn)戶口”或“子女入學指標”。隨后，這一政策經(jīng)完善后在全省推廣。

    就在3月初發(fā)布的廣東省“十二五”城鎮(zhèn)化規(guī)劃，提出逐步降低城鎮(zhèn)在就業(yè)、教育、社保等方面的準入門檻，以縣（市）城區(qū)、中心鎮(zhèn)為重點，切實加大吸納農(nóng)業(yè)轉移人口力度，全面實施異地務工人員入戶城鎮(zhèn)積分制，加快推動異地務工人員融入城鎮(zhèn)。

    基本公共服務均等化閘門漸開

    2009年，為了使新莞人子女入學有法可依、有章可循，經(jīng)3次修改，3次聯(lián)席會議討論，東莞終于出臺了《東莞市新莞人子女接受義務教育暫行辦法》及《東莞市新莞人子女申請入讀義務教育階段公辦學校起始年級積分方案（試行）》等兩份文件。

    這也是廣東省第一個地級市針對外來流動人口子女入讀公校出臺的規(guī)范性文件。文件規(guī)定，入讀公辦學校的新莞人子女，與東莞戶籍學生同等享受完全免費的義務教育，免收借讀費。

    異地高考政策也傳來好消息。根據(jù)計劃，2013年起異地高考政策將開始實施：通過積分入戶廣東省的異地務工人員、高技能人才，其隨遷子女不受入戶年限、就學年限等限制，可在廣東省報名參加高考，并可與廣東省入戶地戶籍考生同等錄取。此外，異地中考等政策也將逐步放開。

    廣東省教育廳廳長羅偉其說，騰出的這點空間，本來廣東可以給戶籍人口提供更多的優(yōu)質高等教育的機會，同時這也是推進素質教育的非常好的契機，但“當務之急我們要解決大量外來務工人員子女平等接受義務教育和異地升學的問題。廣東選擇了把騰出來的空間給外來務工人員子女，這體現(xiàn)了廣東的包容”。

    還有外來務工人員最關注的住房問題。1月17日，省住房城鄉(xiāng)建設廳副廳長陳英松在回答記者提問時說，“十二五”期間保障性住房的覆蓋面將會進一步擴大，包括引進人才、外來務工人員等方面也將逐步覆蓋。

    積分入戶是過渡性安排

    就此，新型城鎮(zhèn)化需要解決的核心問題——“人的城鎮(zhèn)化”，開始在廣東破題。

    一方面通過戶籍制度改革讓人口流動更加順暢，另一方面通過基本公共服務均等化惠及外來人口，解除進城農(nóng)民的后顧之憂，不少專家評價廣東抓住了癥結。

    數(shù)據(jù)顯示，目前在城鎮(zhèn)打工的2.6億的農(nóng)民工中，真正在城市購房的還不足1%；大約有1.59億在城市工作半年以上的農(nóng)民工及其家屬是處于“半市民化”狀態(tài)。這些農(nóng)民進城務工后，不僅買不起房，也無法享受城市戶籍人口的各項福利，最終很難在城市扎根，甚至還會回流農(nóng)村。只要“人的城鎮(zhèn)化”真正得到重視，這一問題就有望得到解決。

    省社科院競爭力研究中心主任丁力表示：“不管什么樣的城鎮(zhèn)化，最難的是把村民變居民”。他告訴記者，農(nóng)民“洗腳上田”住上樓房，不等于現(xiàn)代意義上的城鎮(zhèn)化。農(nóng)村居民變成城鎮(zhèn)居民后，解決好其后續(xù)就業(yè)、醫(yī)療、教育以及社會保障等問題，將成為城鎮(zhèn)化是否成功的關鍵。

    廣東省政府參事、省委黨校教授陳鴻宇說，新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵是工業(yè)社會和后工業(yè)社會的現(xiàn)代城市生活方式的普遍化，即“不論住在城區(qū)還是鄉(xiāng)村，不論從事何種職業(yè)，每一個社會成員都能夠享有過上現(xiàn)代城市生活方式的基本權利”。

    廣東積分入戶設計者、廣東省社科院社會學和人口學研究所研究員鄭梓楨也認為，廣東乃至全國的人口遷徙中，遷徙人群主要有三點要求：首先是遷徙自由；其次是社會公共服務均等化，任何人不受歧視對待；最后是有一個通道，讓遷徙者選擇可走可留。

    “積分入戶制度正是這樣一個通道，幫助希望留在城市里的流動人口入戶城市，享受城市的公共服務。對于那些不想留在一個城市的人，只是希望獲得均等公共服務的流動人口，就給其平等的公共服務。”但鄭梓楨稱，積分入戶是過渡性安排，“等基本公共服務實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，最要緊的是養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障以及教育實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，自由遷徙就解決了。那時候戶籍制度就沒必要了，積分制就更沒必要了?！?/p>

    幫助農(nóng)民獲得“第一桶金”

    不過平心而論，盡管廣東在“人的城鎮(zhèn)化”方面已經(jīng)做了不少探索和努力，但與廣大外來人口的需求相比，仍有不少差距。省住建廳調研也顯示，與國外先進城市相比，廣東城鎮(zhèn)化發(fā)展仍存在公共服務和基礎設施配套不足、異地務工人員分享城鎮(zhèn)化成果程度偏低等一系列突出問題。

    《廣東省外來務工人員入戶留城意愿調研報告》顯示，36％的被訪者擔心入戶后無法享受到家鄉(xiāng)的土地分紅政策；69.3％的被訪者擔憂配偶子女隨遷困難；42.8％的被訪者擔心兩地的社保標準不同，影響自己享受社保的權利。

    而據(jù)國務院參事、全國人大教科文衛(wèi)委員會委員馬力測算，若要徹底解決進城農(nóng)民的后顧之憂，完全拉平城市居民和農(nóng)民間的待遇差距，政府每年的一次性投入需達到人均33萬元。如果僅僅向農(nóng)民提供教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和市政設施四項基本的公共服務，則平均每人每年需增加投入3000元。財力的捉襟見肘也是阻撓“人的城鎮(zhèn)化”的關鍵因素之一。

    那么，農(nóng)民進城的資金問題究竟該如何解決呢？中山大學教授袁奇峰在采訪中提到了南海、順德政府通過和農(nóng)民合作在集體土地上創(chuàng)新，而不是把農(nóng)民趕到城里的做法?！皬拈L遠來看，要擺脫土地收益為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要載體的思路，要把靠土地發(fā)財，轉移到靠創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)發(fā)財”。

    更值得一提的是，就在3月初發(fā)布的廣東省“十二五”城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，對解決進城農(nóng)民后顧之憂，廣東又有創(chuàng)舉。規(guī)劃提出，允許轉戶農(nóng)民在自愿基礎上通過市場流轉方式出讓承包地、房屋、合規(guī)面積的宅基地并獲得財產(chǎn)收益。

    業(yè)內(nèi)人士指出，這有利于防止出現(xiàn)進城農(nóng)民“手中無錢，腳下無地”的現(xiàn)象，幫助農(nóng)民獲得進城的“第一桶金”，也是當前新型城鎮(zhèn)化迫切需要解決的問題。參與編制《規(guī)劃》的省住建廳有關負責人表示，從長遠看，建立統(tǒng)一的土地流轉市場，讓農(nóng)村集體土地和國有土地同地同價應該是改革方向，也符合中央的意圖，廣東可以在這方面先行先試。