從“基層民聲”到“國家大法”――回溯食品安全法的誕生歷程

    新華社北京3月1日電（記者 張景勇、周婷玉、吳晶）食品安全法２月２８日經(jīng)全國人大常委會表決，以１５８票贊成、３票反對、４票棄權(quán)獲得高票通過，將于今年６月１日開始施行，食品衛(wèi)生法將同時廢止。

    從“衛(wèi)生”到“安全”，食品安全立法不僅是法律名稱的變化，更是監(jiān)管理念的提升，是適應(yīng)社會新形勢、順應(yīng)群眾新要求的切實(shí)之舉。食品安全法的制定，為我國進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全監(jiān)管奠定了堅實(shí)的法律制度基礎(chǔ)。

    這是一部回應(yīng)民聲的法律――傾聽社會民眾呼聲，采納代表的建議，最高國家立法機(jī)關(guān)加快立法進(jìn)程

    “紅心咸鴨蛋”“致病的福壽螺”“三鹿牌嬰幼兒奶粉事件”……近年來，幾乎每年都會發(fā)生影響較大的食品安全事件，幾乎每次事件都是在媒體鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)后相關(guān)部門才開始轟轟烈烈的查處。

    “誰能保障我們餐桌的安全？”公眾的疑問直指我國食品安全監(jiān)管的三大“軟肋”：

    ――監(jiān)管體制不合理，監(jiān)管不到位，執(zhí)法不嚴(yán)格，部門之間存在職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致存在監(jiān)管的空白和漏洞；

    ――食品的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不科學(xué)，有關(guān)食品安全性的評價科學(xué)性有待進(jìn)一步提高；食品安全信息公布不規(guī)范、不統(tǒng)一，導(dǎo)致消費(fèi)者無所適從；

    ――缺乏有效的機(jī)制規(guī)范引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者重質(zhì)量、重安全，食品生產(chǎn)經(jīng)營者的責(zé)任不明確、不嚴(yán)格，對違法企業(yè)和行為處罰力度不夠。

    “食品安全是人命關(guān)天的大事，須切實(shí)監(jiān)管，嚴(yán)法懲治?！彪S著人們健康需求的日益增長，加快食品安全立法的呼聲也日益高漲。

    群眾反映的社會難點(diǎn)，也是全國人大代表們關(guān)注的焦點(diǎn)。連續(xù)多年來，關(guān)于“食品安全”的議案數(shù)量一直高居前列，“盡快制定出臺食品安全法”成為全體代表的共識。

    ２００５年的全國人代會期間，陶儀聲等３０名全國人大代表提出：借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，制定一部符合我國國情的食品安全法，以確保人民身體健康。

    ２００７年的全國人代會上，江蘇、安徽、河南等１０多個代表團(tuán)的４４５位代表分別聯(lián)名提出１４件議案，要求加快制定食品安全法或修改食品衛(wèi)生法。全國人大代表徐景龍曾指出，沒有食品安全的核心法――“食品安全法”，是我國食品安全法律制度的重大缺失。

    據(jù)統(tǒng)計，僅十屆全國人大期間，就有３０００多人次的全國人大代表提出食品安全方面的議案、意見和建議。

    民之所需，我之所為。黨和政府高度重視食品安全問題，采取了包括立法在內(nèi)的各種措施。全國人大常委會加強(qiáng)相關(guān)立法工作，督促有關(guān)方面抓緊起草，及時提請審議。

    ２００６年修訂食品衛(wèi)生法被列入年度立法計劃。此后，國務(wù)院著手修訂食品衛(wèi)生部法案，在研究、吸納了全國人大代表等提出的建議基礎(chǔ)上，將修訂食品衛(wèi)生法改為制定食品安全法。２００７年食品安全法草案首次提請全國人大常委會審議。

    “食品安全事關(guān)公眾健康、政府威望與國際形象?！比珖舜蟪Ｎ瘯ㄖ乒ぷ魑瘑T會行政法室主任李援說，為了從制度上解決現(xiàn)實(shí)問題，更好地保證食品安全，對現(xiàn)行食品衛(wèi)生制度加以補(bǔ)充、完善，制定食品安全法十分必要。

    這是一部體現(xiàn)民主的法律――４次常委會審議、７次法律委審議、１萬余條群眾建議，詮釋了科學(xué)立法、民主立法的真諦

    討論、審議、調(diào)研、公開征求全民意見……食品安全法的制定過程，就是我國科學(xué)立法、民主立法的一個縮影。

    在草案起草過程中，全國人大教科文衛(wèi)委和常委會法工委廣泛地征求了各方意見。２００７年１２月，食品安全法草案經(jīng)全國人大常委會首次審議后，常委會法工委將草案印發(fā)各地人大常委會以及中央各有關(guān)部門、社會團(tuán)體、高等院校和研究機(jī)構(gòu)征求意見，并在吸收各方意見基礎(chǔ)上，形成了草案的二次審議稿。

    根據(jù)全國人大常委會委員長會議的決定，２００８年４月２０日，全國人大常委會辦公廳向社會全文公布食品安全法草案，廣泛征求各方面意見和建議，以更好地修改、完善這部法律草案。食品安全法草案由此成為新一屆全國人大常委會向全民公開征求意見的第一部法律草案，成為不斷擴(kuò)大公民有序參與立法的一項重要舉措。

    一個月內(nèi)，廣大群眾通過網(wǎng)絡(luò)、報刊、來信等不同方式，提出了１萬多件意見和建議。大家普遍認(rèn)為，法律草案廣泛征求群眾意見，是立法走向科學(xué)化、民主化過程中邁出的一大步，是科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。

    針對食品安全法草案的具體內(nèi)容，大家各抒己見：如關(guān)于法律名稱問題，有人建議沿用“食品衛(wèi)生法”，有的建議改為“食品安全衛(wèi)生法”，還有的認(rèn)為應(yīng)叫“食品質(zhì)量安全法”；針對“生產(chǎn)者生產(chǎn)在本鄉(xiāng)行政區(qū)域內(nèi)銷售的食品，不需要獲得食品生產(chǎn)許可”的內(nèi)容，有人提出，這樣會給監(jiān)管部門推卸責(zé)任、放棄監(jiān)管留下借口，但另一部分人則認(rèn)為這一規(guī)定考慮到我國廣大農(nóng)民的實(shí)際情況，是立法的亮點(diǎn)……

    在萬余條建議中，“食品監(jiān)管體制”是出現(xiàn)頻率最高的內(nèi)容，大家指出了現(xiàn)行監(jiān)管體制的弊端，也提出了調(diào)整的建議，不一而足。關(guān)于這一問題的討論，在４次常委會審議以及７次全國人大法律委逐條審議中一直延續(xù)。

    草案二審稿中，對衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商、食品藥品監(jiān)管等部門的具體監(jiān)管職責(zé)給予了明確。但是一些全國人大常委會組成人員提出，雖然明確由衛(wèi)生部牽頭監(jiān)管，但各部門的責(zé)任交叉依然比較突出，且行政級別相同，協(xié)調(diào)難度大。

    全國人大常委會委員倪岳峰直言：“現(xiàn)行監(jiān)管體制不改，食品的安全狀況很難有大的改觀?！?/p>

    一些全國人大常委會組成人員提出，食品安全必須實(shí)行或者明確由一個主管部門負(fù)責(zé)；另有一些常委會組成人員則建議，成立一個跨部門的機(jī)構(gòu)如專門委員會來進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)和管理食品安全。

    國務(wù)院根據(jù)常委會組成人員的審議意見，建議推遲原定的審議計劃，對食品安全監(jiān)管體制等問題作了進(jìn)一步研究論證。最終食品安全法明確，國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，以協(xié)調(diào)、指導(dǎo)監(jiān)管工作。一直關(guān)注食品安全監(jiān)管體制的全國人大常委會委員溫孚江說：“這一調(diào)整使監(jiān)管體制更為系統(tǒng)和完整?！?/p>

    一個標(biāo)點(diǎn)、一個字詞、一條規(guī)定、一項制度……法律的制定匯集了廣大民眾的智慧，凝結(jié)了立法工作者的艱辛勞動，凝聚了各方共識，普及了法律知識，充分體現(xiàn)了科學(xué)立法、民主立法的精神。

    這是一部順應(yīng)民心的法律――針對“三鹿事件”、保健食品等群眾反映強(qiáng)烈的內(nèi)容，食品安全法做出系列規(guī)定

    近３０萬名嬰幼兒受到損害，５萬余名嬰幼兒需住院治療。三鹿牌嬰幼兒奶粉事件震驚海內(nèi)外，傷透了數(shù)十萬家長的心，人們強(qiáng)烈要求杜絕、嚴(yán)懲這類違法行為。

    全國人大常委會高度關(guān)注“三鹿事件”，在食品安全法中作出了一系列有針對性的規(guī)定，以從法律制度上嚴(yán)防“三鹿事件”重演。

    “三鹿問題奶粉”是不法分子在原奶收購過程中添加了三聚氰胺所致。但長期以來，作為原奶收購環(huán)節(jié)的“奶站”一直是監(jiān)管“盲區(qū)”。針對這一現(xiàn)象，食品安全法強(qiáng)化了地方政府及有關(guān)部門的職責(zé)，突出“全程監(jiān)管”，從農(nóng)田到餐桌都不留有空白。

    早在去年３月，就有消費(fèi)者向有關(guān)部門反映三鹿牌嬰幼兒奶粉的質(zhì)量問題，但并沒有引起足夠的重視，直到９月份才開始作為一個問題來處理。有關(guān)人士表示，預(yù)警機(jī)制的失靈，是“三鹿事件”暴露出的重大問題之一。針對這一漏洞，食品安全法強(qiáng)調(diào)相關(guān)部門之間要及時通報相關(guān)信息，強(qiáng)化舉報與檢驗(yàn)、風(fēng)險評估、召回等制度之間的無縫對接。

    對違法使用添加劑和添加非法物質(zhì)的監(jiān)控不到位，也是導(dǎo)致“三鹿事件”發(fā)生的重要原因之一。為防止食品添加劑的不規(guī)范使用和濫用，保證食品的源頭安全，食品安全法明確只有經(jīng)過風(fēng)險評估證明安全可靠、技術(shù)上確有必要的才能列入允許使用的食品添加劑范圍；食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)按照食品安全標(biāo)準(zhǔn)使用食品添加劑。

    三鹿奶粉曾是質(zhì)檢總局公布的放心產(chǎn)品之一，享受“免檢待遇”。但最后的事實(shí)證明，免檢制度給食品安全監(jiān)管留下了隱患。食品安全法特別規(guī)定，不得對食品實(shí)施免檢。

    針對“三鹿事件”暴露的問題，食品安全法還特地重申了事故報告制度，增加了責(zé)令召回制度、強(qiáng)化了責(zé)任追究制度，明確了制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的基本原則。

    食品安全法明確規(guī)定可追究刑事責(zé)任：造成人身、財產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。違法生產(chǎn)經(jīng)營食品尚不構(gòu)成犯罪的，沒收違法所得外，處以最高多達(dá)貨值金額１０倍的罰款并吊銷其許可證。同時還加大了對相關(guān)監(jiān)管部門、人員的行政處罰。

    “吃肉怕激素、吃菜怕毒素、喝飲料怕色素……”全國人大常委會委員龔學(xué)平說，“社會上流行的順口溜，表明人民群眾對食品安全缺少信任。食品安全法針對‘三鹿事件’做出規(guī)定非常必要和及時，也順應(yīng)民心。”

    此外，就保健食品是不是要納入本法、名人代言食品廣告等群眾反映強(qiáng)烈的問題，全國人大常委會經(jīng)過多次討論，最終也都在法律中做出了明確規(guī)定。

    全國人大常委會委員汪光燾指出，這些針對性的修改順應(yīng)了民心、體現(xiàn)了民意。

    這是一部彰顯民本的法律――多項制度創(chuàng)新凸顯了“民生為本”的立法情懷

    民以食為天、食以安為先，食品安全立法過程和法律條款始終貫穿著“民生為本”的思路和原則。理順監(jiān)管體制、建立風(fēng)險監(jiān)測制度、統(tǒng)一食品標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)食品添加劑管理、強(qiáng)化食品企業(yè)責(zé)任……無論是哪一方面的制度創(chuàng)新，其目標(biāo)都只有一個：保障公眾身體健康和生命安全。

    ――理順監(jiān)管理體制，加強(qiáng)全程監(jiān)管。食品安全法規(guī)定，“國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會”，對食品安全監(jiān)管工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，加強(qiáng)部門間的配合和消弭監(jiān)管空隙。同時進(jìn)一步明確各部門的監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)地方政府的監(jiān)管職責(zé)，做到環(huán)環(huán)相扣、加強(qiáng)全程監(jiān)管。

    ――建立風(fēng)險監(jiān)測制度。食品安全法中明確“國家建立食品安全風(fēng)險監(jiān)測制度”，相關(guān)部門要制定、實(shí)施國家食品安全風(fēng)險監(jiān)測計劃。李援指出，這一制度意味著我國食品安全監(jiān)管由注重外在的衛(wèi)生干凈擴(kuò)展到注重內(nèi)在因素的無毒無害，更加關(guān)注百姓的健康。

    ――制定統(tǒng)一的國家標(biāo)準(zhǔn)。針對我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)“不標(biāo)準(zhǔn)”的現(xiàn)實(shí)，食品安全法中明確規(guī)定了統(tǒng)一制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的原則。全國人大常委會法工委行政法室處長黃薇說，建立科學(xué)、統(tǒng)一、權(quán)威的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，不僅能為保障食品安全奠定堅實(shí)基礎(chǔ)，還能有效杜絕各個執(zhí)法部門法出多門、各自為政的現(xiàn)象。

    ――強(qiáng)化食品添加劑監(jiān)管。針對我國違法添加非食用物質(zhì)以及食品添加劑用突出等問題，食品安全法強(qiáng)調(diào)：“對食品添加劑的生產(chǎn)實(shí)行許可制度”，確保對人體的健康無害是制定食品添加劑目錄的第一要義。

    ――強(qiáng)調(diào)食品生產(chǎn)經(jīng)營者是第一責(zé)任人。僅靠人數(shù)少的隊伍去監(jiān)管分散量大的食品企業(yè)，無疑難以保證食品安全，因此，食品安全法強(qiáng)調(diào)各監(jiān)管部門盡責(zé)的同時，還強(qiáng)化了食品企業(yè)的責(zé)任和自律。

    ……

    一條條法律規(guī)定，一項項制度創(chuàng)新，都體出最高國家立法機(jī)關(guān)對以人為本理念的堅持，對民生問題的關(guān)注。從基層民聲到國家大法，立法者的“民本”情懷貫穿了食品安全法的出臺全過程。