面向西南開放戰(zhàn)略的云南城鎮(zhèn)化機遇
云南省住房和城鄉(xiāng)建設廳廳長 羅應光

    最近，國務院批準并出臺了《國務院關于支持云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡的意見》，提出了云南五個方面的發(fā)展戰(zhàn)略定位，明確了七個方面的主要任務和工作重點?！兑庖姟肥钱斍昂徒窈笠粋€時期指導云南省經濟社會發(fā)展和擴大對外開放的綱領性文件，對于促進云南經濟社會又好又快發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。云南省委、省政府于2011年5月30日在瑞麗召開了加快建設面向西南開放重要橋頭堡的動員大會，提出了明確的要求。我們必須深入貫徹落實科學發(fā)展觀，緊緊抓住云南橋頭堡建設的重大歷史機遇，加快推進云南城鎮(zhèn)化進程，努力開創(chuàng)"十二五"時期云南省城鎮(zhèn)化建設的新局面。

    云南城鎮(zhèn)化建設成績顯著

    省委、省政府歷來高度重視城鎮(zhèn)化建設，圍繞"兩強一堡"的戰(zhàn)略目標，按照"做強大城市、做優(yōu)中小城市、做特鄉(xiāng)鎮(zhèn)、做美農村"和"堅持規(guī)劃、突出特色、保證質量、注重節(jié)約"的要求，大力實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，堅持在構建區(qū)域發(fā)展新格局中加快推進城鎮(zhèn)化，在完善產業(yè)支撐中加快推進城鎮(zhèn)化，在不斷增強城鎮(zhèn)綜合承載能力中加快推進城鎮(zhèn)化，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中加快推進城鎮(zhèn)化，以城市群和特色小鎮(zhèn)建設為重點，大力推進現(xiàn)代新昆明、區(qū)域中心城市建設，加快推進縣城和特色小鎮(zhèn)建設，全省城鄉(xiāng)面貌煥然一新。據第六次全國人口普查統(tǒng)計，到2010年底，全省城鎮(zhèn)化率達到35.2%，比2000年的23.36%上升了11.84個百分點，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積2045平方公里，城鎮(zhèn)人口達到1554萬人，形成了1個特大城市、1個大城市、3個中等城市、14個小城市、106個縣城、1175個小城鎮(zhèn)組成的城鎮(zhèn)體系，初步形成了城鎮(zhèn)布局更趨合理、區(qū)域更加協(xié)調、體系進一步完善、功能相互銜接的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。城市基礎設施配套水平大為提高，全省城鎮(zhèn)污水處理率和生活垃圾無害化處理率均達到70%以上，縣以上城市供水能力達到434.87萬噸/日，城市燃氣普及率達到61.65%。綠化覆蓋率和城市綠地率分別達到29.14%和24.68%。小城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大，已從簡單的農副產品集散地逐步發(fā)展成為非農產業(yè)的重要載體，經濟職能日益突出，在縣域經濟發(fā)展中的地位明顯提高。

    但是，云南的城鎮(zhèn)化進程是在人口眾多、環(huán)境敏感、耕地資源有限，城鄉(xiāng)二元結構突出、區(qū)域發(fā)展不平衡的特殊省情下推進的。由于歷史和社會、自然等諸多方面的原因，與構建大中小并舉、分布合理、優(yōu)勢互補、特色鮮明、協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化體系這一目標相比，云南省城鎮(zhèn)化建設還存在一些差距和不足，主要是：城鎮(zhèn)化水平偏低，相當于全國10年前的平均水平；城市數(shù)量少，只有19個，而且結構不合理，昆明首位度太高；城鎮(zhèn)發(fā)展布局不平衡，東部多西部少；城鎮(zhèn)特色不夠突出，功能不夠合理，千城一面、重復建設問題依然存在；基礎設施比較薄弱，縣市級投入不足；工業(yè)化落后于城鎮(zhèn)化要求，產業(yè)支撐乏力；城市的人口集聚效應不夠強，農民工流動就業(yè)占比大等等。

    正確認識加快推進云南城鎮(zhèn)化進程的重大機遇

    能否順利推進城鎮(zhèn)化建設，有效破解城鄉(xiāng)二元結構，構建以工促農、以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局，在城鎮(zhèn)化建設中真正落實科學發(fā)展觀，解放思想、創(chuàng)新模式，加快構建布局合理、功能完善、特色鮮明的城鎮(zhèn)發(fā)展體系，健全和完善以城帶鄉(xiāng)的政策體系和體制機制，走出一條符合云南實際的特色城鎮(zhèn)化道路，已是云南省科學發(fā)展需要破解的重大課題。

    當前和今后一個時期，云南省城鎮(zhèn)化建設面臨難得的發(fā)展機遇：一是云南省正處在城鎮(zhèn)化加速期，這一趨勢必須好好把握。按照世界范圍內城市化的統(tǒng)計，一個區(qū)域當其城市化率達到30%后，城鎮(zhèn)化水平將開始加速，現(xiàn)在云南省城鎮(zhèn)化率為36%，正是加速期的前半期。二是云南省人均GDP已經突破2000美元，是城鄉(xiāng)關系快速變化的時期，如果主動建設得當，城鄉(xiāng)一體化快速融合的目標將加速實現(xiàn)。三是隨著橋頭堡建設納入國家發(fā)展戰(zhàn)略，云南省的綜合交通系統(tǒng)將獲得極大的發(fā)展，云南也將從對開放的末梢一躍變?yōu)榍把?，云南省各種資源的優(yōu)勢將加快轉化為經濟發(fā)展的優(yōu)勢，內外合力將進一步加快國際國內各種資源在云南省的集聚和流通，從而為全省的城鎮(zhèn)化建設提供強大動力。四是中央繼續(xù)實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，將進一步在扶持政策、資金投入和項目傾斜等方面加大對云南支持的力度，這將為我們主動推進人口、產業(yè)和其他要素集聚，優(yōu)化城鎮(zhèn)結構、擴大城鎮(zhèn)規(guī)模，提供政策、資金和項目保障。

    突出特色，加快推進云南城鎮(zhèn)化進程

    目前，云南省已進入城鎮(zhèn)化進程快速發(fā)展、城市空間結構急劇變化的關鍵時期。必須緊緊抓住云南橋頭堡建設的重大歷史機遇，積極穩(wěn)妥地實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展，完善城鎮(zhèn)布局和形態(tài)，優(yōu)化城鄉(xiāng)結構，著力推進"六個層次"城鎮(zhèn)體系建設，健全和完善以城帶鄉(xiāng)的政策體系和體制機制，加快推進云南城鎮(zhèn)化進程，力爭到2015年全省城鎮(zhèn)化水平達到45％左右，盡快形成以城帶鄉(xiāng)、輻射區(qū)域的發(fā)展局面。

    一是突出"特色"和"協(xié)調"。特色是城鎮(zhèn)品質和魅力所在，也是云南城鎮(zhèn)化建設的根本著力點。山區(qū)、民族、邊疆和欠發(fā)達是云南省的根本省情，決定了云南省在推進城鎮(zhèn)化進程中一定要依托自然、歷史和人文資源富集的優(yōu)勢，在城鎮(zhèn)布局、結構、功能定位、規(guī)劃中既要符合城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律，又要充分體現(xiàn)、發(fā)揮云南的比較優(yōu)勢，探索出一條具有云南特色的城鎮(zhèn)化道路。在推進城鎮(zhèn)化建設中要始終注重協(xié)調，既要大中小城市和特色小鎮(zhèn)并舉，做強大城市、做優(yōu)中小城市、做特鄉(xiāng)鎮(zhèn)、做美鄉(xiāng)村，又要在區(qū)域空間上布局合理，做到圈、帶、點之間優(yōu)勢互補、協(xié)調發(fā)展。要協(xié)調好利益關系，健全完善管理和保障制度，在制度設計上充分尊重農民進城和留城的選擇，保護其應得利益，積極推進戶籍、教育、醫(yī)療、社保和住房等方面的制度創(chuàng)新，促進基本公共服務均等化，構建城鎮(zhèn)管理長效機制。要協(xié)調好城鎮(zhèn)建設與生態(tài)環(huán)境的關系，堅持把生態(tài)立省、環(huán)境優(yōu)先的原則堅決地貫穿到城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設的各個環(huán)節(jié)，提高資源利用效率，強化土地、水、能源、交通和環(huán)境等要素保障，加強城鎮(zhèn)基礎設施建設。提高綜合承載能力，建設生態(tài)城市。

    二是強化城鄉(xiāng)規(guī)劃的龍頭作用。強化城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，按照科學確定城鎮(zhèn)定位、合理安排功能布局、統(tǒng)籌配置公共設施、突出區(qū)域發(fā)展特色的總要求，科學編制和實施好全省城鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃，鼓勵支持各地相關部門結合自身條件、發(fā)展環(huán)境以及區(qū)域經濟發(fā)展趨勢科學編制和實施區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，以規(guī)劃不斷提升城市品質，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、合理布局、完善功能、集約土地、長遠規(guī)劃、分步實施的要求，加快村莊規(guī)劃編制步伐，充分發(fā)揮村莊規(guī)劃在優(yōu)化村莊空間布局、引導農村新民居建設、改善農村人居環(huán)境、統(tǒng)籌配置基礎設施和公共服務設施、保護歷史文化遺產等方面的重要作用。爭取到2012年，實現(xiàn)每個縣（市、區(qū)）都有縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和縣域村莊整治布點規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有總體規(guī)劃、小城鎮(zhèn)有近期建設規(guī)劃、行政村有總體規(guī)劃、自然村有建設規(guī)劃的目標，確保村鎮(zhèn)按規(guī)劃建設。

    三是優(yōu)化區(qū)域發(fā)展布局。城鎮(zhèn)作為省域經濟社會發(fā)展的核心載體，是建設面向西南開放重要橋頭堡的重要空間載體。站在國家戰(zhàn)略的大背景下，要按照建設我國面向西南開放重要橋頭堡的總要求，重新調整云南發(fā)展空間的戰(zhàn)略布局，完善省域城鎮(zhèn)網絡大系統(tǒng)，依托重點城市和內外通道，布局與對外和對內經濟聯(lián)系相適應的相關服務和設施，發(fā)揮城鎮(zhèn)集聚效應、區(qū)位優(yōu)勢，跨境區(qū)域內外聯(lián)動，均衡發(fā)展，對等建設，以內帶外，以外促內，構架與橋頭堡戰(zhàn)略要求相適應的省域城鄉(xiāng)空間格局，實現(xiàn)全省城鎮(zhèn)經濟社會高質、快速發(fā)展。

    四是注重保護耕地和壩區(qū)。云南壩區(qū)面積只占全省國土總面積的6%，是我們的衣食之源。要認真貫徹落實省委、省政府加大保護耕地、保護壩子，調整完善城鄉(xiāng)建設發(fā)展思路的部署，堅持規(guī)劃引導和因地制宜，以轉變城鄉(xiāng)建設發(fā)展方式為主線，樹立山壩結合的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，建設具有地域、民族、歷史、文化和產業(yè)特色的山地、山水、田園城鎮(zhèn)，走"山水田園一幅畫、城鎮(zhèn)村落一體化"的云南特色城鎮(zhèn)化道路。

    五是大力推進城市群建設。以滇中城市群為核心，滇西、滇東北、滇西南、滇西北、滇東南五大城市圈為支點，形成一個立足全省、面向東南亞、南亞國家和鄰近省區(qū)的梯級城市群落，是云南城鎮(zhèn)化建設和城市布局的重點。要按照推進形成主體功能區(qū)的要求，配合全省打造一批輻射力強的增長極和對內對外開放經濟走廊的整體發(fā)展規(guī)劃，打破行政區(qū)劃限制，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間結構，加快全省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和重點城市群規(guī)劃及實施工作。落實省委關于完善生產力布局的要求，堅持城鎮(zhèn)規(guī)劃建設與區(qū)域優(yōu)勢產業(yè)形成相互配套、促進，突出經濟結構調整在城市群規(guī)劃建設中的主線地位，加速傳統(tǒng)城市的改造和轉型，對條件具備的地區(qū)積極規(guī)劃建設城市群、城鎮(zhèn)帶和組團型城市，加快打造都市經濟圈，提升城市競爭力，擴大城市群、城鎮(zhèn)帶和中心城市的輻射范圍，強化滇中城市群建設，加快發(fā)展滇西城市群，積極培育滇東南、滇西南、滇東北、滇西北城市群，加速城市現(xiàn)代化的步伐。

    六是加快特色小鎮(zhèn)建設。小城鎮(zhèn)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關鍵，也是社會主義新農村建設的基本方向。在云南省這樣農業(yè)人口多、產業(yè)基礎薄弱、交通條件比較落后的區(qū)域，打造現(xiàn)代化的城市群、帶，破解城鄉(xiāng)二元結構，推進城鄉(xiāng)一體化建設，沒有小城鎮(zhèn)這個重要的橋梁和關節(jié)點，是不可能實現(xiàn)的。2005年以來，云南省圍繞"突出特色、加快發(fā)展"這一主題，大力發(fā)展特色經濟，積極推進全省特色旅游小鎮(zhèn)建設取得了明顯成效，特色工業(yè)小鎮(zhèn)、農業(yè)小鎮(zhèn)、口岸小鎮(zhèn)等已經成為省內區(qū)域發(fā)展的新增長點。下一步要繼續(xù)堅持政府引導、市場運作，發(fā)揮優(yōu)勢、突出特色，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、群眾受益的方針，因地制宜、分類建設一批特色旅游小鎮(zhèn)、工業(yè)小鎮(zhèn)、商貿小鎮(zhèn)、現(xiàn)代農業(yè)小鎮(zhèn)、邊境口岸小鎮(zhèn)和生態(tài)園林小鎮(zhèn)，靈活運用土地、資源、人口、產業(yè)政策，促進小城鎮(zhèn)穩(wěn)步發(fā)展。

    七是推進城鎮(zhèn)產業(yè)升級。作為國民經濟的主要載體和經濟增長點，云南城鎮(zhèn)要充分發(fā)揮帶動周邊經濟發(fā)展的重要作用，就要堅定不移地推進"以工促城"的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，因地制宜，依托本地特色產業(yè)，形成生產要素聚集，充分發(fā)揮集聚效應。要堅持以大帶小的原則，在深刻認識城鎮(zhèn)輻射作用的基礎上，積極發(fā)揮大城市以及城鎮(zhèn)群對整個國民經濟社會發(fā)展的重要作用和小城鎮(zhèn)對地方經濟社會發(fā)展的重要作用。大城市周圍各縣要大力發(fā)展勞動密集型的特色農產品加工企業(yè)，為更多的農民進城就業(yè)提供機會。要以發(fā)展區(qū)域經濟為核心，抓好產業(yè)規(guī)劃，培育地方特色優(yōu)勢產業(yè)，提升產業(yè)的競爭力。加大招商引資力度，大力發(fā)展資源加工型、勞動密集型和地方特色優(yōu)勢產業(yè)，實現(xiàn)工業(yè)化、農業(yè)產業(yè)化與城鎮(zhèn)化互動發(fā)展。

    八是抓好配套改革。結合云南省發(fā)展階段目標和實際情況，強化制度的頂層設計，探索建立和完善科學的城鎮(zhèn)化政策體系，在土地、戶籍、就業(yè)、教育、社會保障、醫(yī)療、保障性住房等方面充分考慮農民工進城的需要，注重在制度上探索推進土地適度規(guī)模經營和土地經營權流轉，放寬中小城市和小城鎮(zhèn)戶籍限制，注重保障農民身份置換后的土地、山林、宅基地、生育等權益，有序推進符合條件的農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶。