發(fā)改委力推PPP立法草案三季度上報(bào)加快推進(jìn)民間投資

近期，國(guó)家發(fā)改委牽頭財(cái)政部、國(guó)務(wù)院法制辦等11個(gè)部委，正在加快推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）領(lǐng)域立法工作，力爭(zhēng)今年三季度將立法草案上報(bào)國(guó)務(wù)院。

PPP經(jīng)過兩年多的宣傳和實(shí)踐，在各地的熱度仍在持續(xù)升溫。據(jù)財(cái)政部PPP中心統(tǒng)計(jì)，僅一季度PPP入庫(kù)項(xiàng)目共計(jì)7721個(gè)，總投資8.78萬(wàn)億元。

多位業(yè)內(nèi)人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，PPP成為各地穩(wěn)增長(zhǎng)的重要抓手，落地項(xiàng)目不斷增多。但實(shí)踐中“類PPP”，即“明股實(shí)貸”的項(xiàng)目仍不少。

PPP實(shí)踐中，民企參與較少，這跟當(dāng)初推廣PPP，吸引社會(huì)資本尤其民間資本進(jìn)入的初衷有所背離。

立法側(cè)重在機(jī)制建設(shè)，業(yè)界期待能對(duì)實(shí)踐中模糊地帶加以明晰。PPP領(lǐng)域的立法，除了發(fā)改委牽頭項(xiàng)目外，財(cái)政部也在牽頭PPP立法工作，部委間的協(xié)調(diào)也有待加強(qiáng)。

業(yè)內(nèi)人士分析，草案達(dá)成共識(shí)需時(shí)間，即便草案獲得通過，可能也難以解決民資大量參與PPP的難題——民資在重資產(chǎn)領(lǐng)域投資，融資、人員、技術(shù)、回報(bào)等多方面都不存在優(yōu)勢(shì)。

“類PPP”項(xiàng)目增多

PPP經(jīng)過兩年多的推廣和實(shí)踐，在各地落地率增多。

濟(jì)邦咨詢公司副總經(jīng)理李競(jìng)一對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，政府、金融機(jī)構(gòu)、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)在這兩年多的時(shí)間里對(duì)PPP項(xiàng)目的操作要成熟很多。

5月26日，財(cái)政部政府和社會(huì)合作中心副主任王寧在某論壇上表示，根據(jù)PPP綜合信息平臺(tái)發(fā)布數(shù)據(jù)，一季度入庫(kù)PPP項(xiàng)目7721個(gè)，總投資8.78萬(wàn)億元，PPP成為各地穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。

王寧表示，PPP不是用來短期推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的解藥，也不是取代傳統(tǒng)政府投資的萬(wàn)能藥，不能簡(jiǎn)單把PPP當(dāng)做一個(gè)筐，什么都往里裝。

一信托公司PPP業(yè)務(wù)經(jīng)理對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，現(xiàn)在各地推出的PPP項(xiàng)目很多，參與的金融機(jī)構(gòu)也很多，一些財(cái)政實(shí)力強(qiáng)的地方政府，給金融機(jī)構(gòu)提供的回報(bào)上限多數(shù)在6%-7.5%，但投資期限基本在5年以上，這個(gè)回報(bào)率并不高。

上述業(yè)務(wù)經(jīng)理進(jìn)一步表示，實(shí)際落地的PPP項(xiàng)目多數(shù)為“類PPP”項(xiàng)目，即走的是PPP項(xiàng)目的流程、會(huì)進(jìn)入地方政府PPP項(xiàng)目庫(kù)，但政府還是會(huì)給機(jī)構(gòu)以預(yù)期回報(bào)，財(cái)政會(huì)彌補(bǔ)差額。

另一PPP項(xiàng)目專家對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者感慨，“PPP走得太快，以至于忘記是為什么而出發(fā)了?！边@位專家表示，地方政府現(xiàn)在多出于穩(wěn)增長(zhǎng)的角度上PPP項(xiàng)目，主要解決融資問題，“明股實(shí)貸”的項(xiàng)目多，政府仍然扮演著風(fēng)險(xiǎn)兜底者的角色。

大岳咨詢總經(jīng)理金永祥則表示，實(shí)際運(yùn)行中的“明股實(shí)貸”、利潤(rùn)回報(bào)等，這些都是具體的政策，隨時(shí)會(huì)變化，法律不應(yīng)對(duì)此進(jìn)行過多限制。目前，PPP立法要解決的重點(diǎn)是機(jī)制問題。

立法重在理順機(jī)制

近日，發(fā)改委法規(guī)司會(huì)同財(cái)政部有關(guān)司局負(fù)責(zé)人就加快政府和社會(huì)資本合作（PPP）領(lǐng)域立法的議案聽取代表意見。發(fā)改委法規(guī)司負(fù)責(zé)人表示，爭(zhēng)取今年第三季度將立法草案上報(bào)國(guó)務(wù)院。

今年以來，發(fā)改委在PPP領(lǐng)域立法的工作在加快。發(fā)改委為此專門成立了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組。立法領(lǐng)導(dǎo)小組還組織了專家團(tuán)隊(duì)，分成國(guó)際、法務(wù)、項(xiàng)目管理、行政管理等五個(gè)方面展開專門研究。

小組專家成員之一、大岳咨詢總經(jīng)理金永祥對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，立法主要為PPP實(shí)踐保駕護(hù)航，將已有的PPP實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)吸納進(jìn)去，將一些臨時(shí)政策、通知、辦法等上升到法律層面，實(shí)踐運(yùn)行中的問題通過法律及時(shí)加以明確。

實(shí)踐中尚未明確的地方還不少。金永祥表示，PPP項(xiàng)目涉及到的土地問題，是劃撥還是必須走招拍掛程序；PPP項(xiàng)目選定好社會(huì)資本后，如果該社會(huì)資本本身具有相應(yīng)資質(zhì)，在后續(xù)設(shè)備購(gòu)置、工程承包等環(huán)節(jié)，是否還需要再次對(duì)參與社會(huì)資本進(jìn)行“二次招標(biāo)”；另外，現(xiàn)在發(fā)改、住建、財(cái)政都有自己的招標(biāo)平臺(tái)，后續(xù)是否要加以統(tǒng)一等，諸多體制管理問題有待明確。

發(fā)改委表示要力爭(zhēng)三季度上報(bào)草案，但立法工作仍存在不少障礙。發(fā)改委、財(cái)政部均有牽頭起草PPP領(lǐng)域立法工作。2015年末，財(cái)政部牽頭起草的《政府和社會(huì)資本合作法（征求意見稿）》完成了意見征集。

兩部委立法角度各有側(cè)重。財(cái)政部參照國(guó)務(wù)院通過的國(guó)發(fā)2015年42號(hào)文，對(duì)PPP的界定認(rèn)為政府和社會(huì)資本是平等市場(chǎng)主體。發(fā)改委經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，于2015年4月份公布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，對(duì)PPP的規(guī)定強(qiáng)調(diào)政府“授權(quán)”的方式。

業(yè)內(nèi)人士表示，即便立法草案上報(bào)成形，PPP有了規(guī)范的指引，在現(xiàn)實(shí)情況下，民企參與PPP的可能性也不高。

李競(jìng)一表示，PPP項(xiàng)目要分類，重資產(chǎn)項(xiàng)目央企國(guó)企在人員、設(shè)備、資金、抗風(fēng)險(xiǎn)能力上都很有優(yōu)勢(shì)，民企相對(duì)難以進(jìn)入；而偏重運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，民企可能存在一定優(yōu)勢(shì)。但現(xiàn)實(shí)是，修路修橋等重資產(chǎn)項(xiàng)目居多，結(jié)果就是民企參與PPP項(xiàng)目的不多。（記者 周瀟梟）