一張藍(lán)圖如何繪到底？——首家國(guó)土空間優(yōu)化發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)的“多規(guī)合一”改革路徑

新華社鄭州8月2日電(記者 陳芳、張興軍)城市綠地面積新增333.8萬(wàn)平方米，煤炭行業(yè)占工業(yè)增加值的比重降低11.5%，城市環(huán)境空氣優(yōu)良天數(shù)持續(xù)排在全省前列，城鎮(zhèn)化率平均每年提高2個(gè)百分點(diǎn)……

一連串?dāng)?shù)字的增減變化顯示，作為全國(guó)首家地市級(jí)國(guó)土空間優(yōu)化發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)，近年來(lái)河南省鶴壁市通過探索“多規(guī)合一”重構(gòu)國(guó)土空間規(guī)劃體系，抓住了一張藍(lán)圖繪到底的“牛鼻子”，有效推動(dòng)了節(jié)約集約用地、國(guó)土優(yōu)化開發(fā)，進(jìn)而助力這座資源型城市發(fā)展方式悄然轉(zhuǎn)變。

破解“多規(guī)”沖突，關(guān)鍵要優(yōu)化國(guó)土空間格局

空間規(guī)劃要相對(duì)穩(wěn)定，發(fā)展規(guī)劃則會(huì)隨著條件改變而調(diào)整，如何解決城市發(fā)展中的“規(guī)劃沖突”，一直是個(gè)難題。

記者在調(diào)查中了解到，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，不少地方土地利用規(guī)劃調(diào)整、城市總體規(guī)劃修編、環(huán)保生態(tài)紅線劃定等“多規(guī)”的矛盾不同程度凸顯。此外，由于縱向的規(guī)劃層級(jí)日益增多、內(nèi)容趨同、職能不清，城市規(guī)劃決策中的朝令夕改現(xiàn)象也較突出。

巍巍太行，悠悠淇水。得益于多年來(lái)的規(guī)劃先行，地處豫北的鶴壁成為一座集生態(tài)、文化、旅游為一體的宜居宜業(yè)宜游城市。然而近年來(lái)規(guī)劃種類的日益繁雜、決策分散，也不斷影響著城市管理水平和社會(huì)效率，乃至侵害到空間政策的統(tǒng)一與權(quán)威性。

正是在這樣的背景下，2014年10月，經(jīng)中國(guó)國(guó)土經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)指導(dǎo)，鶴壁市被確定為全國(guó)首家地市級(jí)國(guó)土空間優(yōu)化發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)，由此開始探索“多規(guī)合一”改革路徑，目標(biāo)就是推進(jìn)空間規(guī)劃編制，把“十三五”規(guī)劃編制、土地利用規(guī)劃調(diào)整、城市總體規(guī)劃修編等都堅(jiān)持與國(guó)土空間規(guī)劃相銜接。

“如何實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，解決現(xiàn)有各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接等問題，是對(duì)治理能力和可持續(xù)發(fā)展能力的重大考驗(yàn)。”鶴壁市委書記范修芳說，城市發(fā)展面臨資源環(huán)境承載力的“天花板”，規(guī)劃又不能變來(lái)變?nèi)?，其中的關(guān)鍵就是要優(yōu)化國(guó)土空間格局，處理好發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃的關(guān)系。

優(yōu)化國(guó)土空間，讓生產(chǎn)集約、生活宜居、生態(tài)秀美

從地圖上看，鶴壁市域面積并不大，但西依太行、中起丘陵、東連平原，地形地貌復(fù)雜。成為全國(guó)首家地市級(jí)國(guó)土空間優(yōu)化發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)后，當(dāng)?shù)仉S后編制了《鶴壁市優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局規(guī)劃綱要（2015-2030年）》。這份全國(guó)第一個(gè)地市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，結(jié)合現(xiàn)實(shí)地貌和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展對(duì)全市進(jìn)行了科學(xué)功能分區(qū)，“多規(guī)合一”邁出實(shí)質(zhì)性步伐。

鶴壁市副市長(zhǎng)朱言志表示，從地位上講，《規(guī)劃綱要》是推進(jìn)形成主體功能區(qū)、科學(xué)開發(fā)國(guó)土空間的行動(dòng)綱領(lǐng)；從內(nèi)容上看，《規(guī)劃綱要》涵蓋了的生態(tài)、農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)、交通、水利等發(fā)展規(guī)劃。

經(jīng)過近兩年艱難的探索實(shí)踐，實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)效果初顯：

——科學(xué)功能分區(qū)效果明顯。初步形成“五帶一區(qū)”產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局、“一核雙星多支點(diǎn)”單元組合型城鎮(zhèn)化格局、以“三廊三帶三區(qū)”為骨架覆蓋全域的林業(yè)生態(tài)體系；

——產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型步伐明顯加快。第三產(chǎn)業(yè)的比重由18%提高到25.2%，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)增加值比重由3.8%提高到29.9%，煤炭行業(yè)比重由19.8%下降到8.3%；

——城鄉(xiāng)發(fā)展趨于協(xié)調(diào)。截至2015年底，全市城鎮(zhèn)化率達(dá)到55.66%，平均每年提高2個(gè)百分點(diǎn)，市區(qū)建成區(qū)面積增加到68.7平方公里，城市發(fā)展步伐明顯加快，中心城區(qū)帶動(dòng)、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)能力持續(xù)提升；

——生態(tài)環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。成功創(chuàng)建國(guó)家森林城市、省級(jí)園林城市和全國(guó)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市，城市環(huán)境空氣優(yōu)良天數(shù)保持全省前列。

“試點(diǎn)經(jīng)濟(jì)”，38張國(guó)家級(jí)“名片”助力城市轉(zhuǎn)型

全國(guó)國(guó)土規(guī)劃辦公室主任陳宣慶表示，國(guó)土主體功能區(qū)規(guī)劃的分區(qū)管制既要關(guān)注空間管制、空間規(guī)劃，也要著眼全局。鶴壁市強(qiáng)化國(guó)土管理部門職責(zé)，在統(tǒng)領(lǐng)“多規(guī)合一”中形成了有效探索。

記者注意到，由于有了國(guó)土空間優(yōu)化的“托底”保障和“牽引”作用，鶴壁市近年來(lái)先后獲得各類示范試點(diǎn)的國(guó)家級(jí)“名片”就達(dá)38個(gè)，包括全國(guó)首批循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范市、全國(guó)質(zhì)量強(qiáng)市示范市、全國(guó)首批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市、全國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)助力工程示范市、國(guó)家節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范城市……

據(jù)悉，目前鶴壁市正在與河南省國(guó)土資源開發(fā)投資管理中心進(jìn)行合作洽談，首期投資額50億元。此外，通過申請(qǐng)亞行還將提供1.5億美元貸款用于淇河流域環(huán)境治理及生態(tài)保護(hù)。由此探索建立國(guó)土空間優(yōu)化發(fā)展的投融資機(jī)制。

“我們?cè)趧?chuàng)新發(fā)展的‘試點(diǎn)經(jīng)濟(jì)’中嘗到甜頭，與50個(gè)國(guó)字號(hào)的科研單位和大專院校等建立了戰(zhàn)略合作關(guān)系，建設(shè)了67個(gè)科技研發(fā)平臺(tái)，這些示范試點(diǎn)和創(chuàng)新平臺(tái)為鶴壁經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入了強(qiáng)大的活力?！狈缎薹颊f。

國(guó)土資源部調(diào)控和監(jiān)測(cè)司巡視員董祚繼表示，“多規(guī)合一”是以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議提出的明確要求。鶴壁的實(shí)踐，對(duì)于在全國(guó)范圍內(nèi)探索出一條可復(fù)制、可推廣的國(guó)土空間優(yōu)化發(fā)展路徑產(chǎn)生了積極影響。