省以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法“垂改”大幕開啟
——全面深化改革之生態(tài)領(lǐng)域新探索

新華社北京9月22日電（記者 杰文津、楊維漢）中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》。環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革是我國生態(tài)文明制度的一項重大改革，是三年來全面深化改革在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域進行的新探索。

環(huán)保部地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室主任葉民、副主任張玉軍，環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤22日接受記者采訪，就這份改革文件出臺的意義與落實中的核心問題進行了權(quán)威分析。

生態(tài)文明“底盤性”制度改革

十八大以來，黨中央、國務(wù)院就加快推進生態(tài)文明建設(shè)作出一系列決策部署，相繼出臺《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等生態(tài)文明體制改革方案。

“這些改革舉措都將著眼點放在落實地方政府環(huán)境保護主體責(zé)任和強化排污者污染治理主體責(zé)任上?！比~民說，這次制定指導(dǎo)意見也遵循了這個思路。

指導(dǎo)意見要求，一是要落實地方黨委政府及相關(guān)部門環(huán)保責(zé)任，上收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)，建立環(huán)境監(jiān)察專員制度，開展環(huán)保督察巡視，加強對環(huán)保履責(zé)情況的監(jiān)督檢查，實行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、依法追責(zé)、終身追責(zé)，推動綠色發(fā)展。

二是要落實排污單位責(zé)任，加強環(huán)保重點領(lǐng)域基層執(zhí)法力量，污染源監(jiān)測和監(jiān)管重心下移，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，強化環(huán)境司法、排污許可、損害賠償、社會監(jiān)督，嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法。

“要從生態(tài)文明體制改革的大背景來看垂改，要從十八大以來出臺的各項重要文件精神中系統(tǒng)理解垂改、推動垂改。”吳舜澤說，“垂直管理改革實質(zhì)上與已經(jīng)出臺的《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等重大改革一脈相承，與各項生態(tài)文明制度改革相輔相成。

垂直管理制度是環(huán)境治理的基礎(chǔ)制度，因此“垂改”是“底盤性”的制度改革。葉民認(rèn)為，指導(dǎo)意見是落實生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展要求的新舉措，是推進生態(tài)文明體制改革的新突破，是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新支撐，有利于推動以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)境管理轉(zhuǎn)型，有利于加快補齊生態(tài)環(huán)境短板。

根治地方干預(yù)“痼疾”從三方面發(fā)力

以“保發(fā)展”為名，行地方干預(yù)之實，一直是環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法工作中存在的突出問題。

“打破環(huán)保工作中地方干預(yù)‘痼疾’，關(guān)鍵是理順環(huán)保系統(tǒng)省市縣三級關(guān)系，理順環(huán)保部門與所屬地黨委政府之間責(zé)任關(guān)系?！睆堄褴娬f，指導(dǎo)意見在清除“地方干預(yù)”病灶方面，既精準(zhǔn)發(fā)力，又運用“巧方”。

首先從制度設(shè)計上解決干預(yù)。一是省級環(huán)保部門直接管理市（地）級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)真實有效。二是市（地）級統(tǒng)一管理行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法力量，依法獨立行使執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法重心實現(xiàn)下移，強化督查企業(yè)。

其次從人財物保障上解決干預(yù)。一是駐市（地）環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的人財物管理在省級環(huán)保廳（局），而市（地）縣無支配權(quán)。二是縣級環(huán)保機構(gòu)以及監(jiān)測執(zhí)法機構(gòu)的人財物管理在市級環(huán)保局，而縣級無支配權(quán)。

最后從領(lǐng)導(dǎo)干部管理權(quán)限上解決干預(yù)。指導(dǎo)意見在領(lǐng)導(dǎo)干部管理上，既有遵循，也有創(chuàng)新。省級環(huán)保部門主管所有市（地）環(huán)保局長，以及駐市（地）環(huán)境監(jiān)察和監(jiān)測機構(gòu)人員，增強調(diào)控能力；市（地）級環(huán)保局負(fù)責(zé)規(guī)劃區(qū)劃、統(tǒng)一執(zhí)法。

“三位一體”解決環(huán)保機構(gòu)隊伍建設(shè)問題

環(huán)保機構(gòu)人員身份編制不清、環(huán)保隊伍專業(yè)化程度不夠、一線執(zhí)法人員裝備不足等問題長期存在。

“這嚴(yán)重制約了環(huán)保工作的效率和質(zhì)量?！眳撬礉芍赋觯斑@次改革將會涉及全國各省區(qū)市所有基層環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法人員，指導(dǎo)意見專門提出了解決路徑，提出規(guī)范機構(gòu)人員性質(zhì)，確保履責(zé)需要?！?/p>

指導(dǎo)意見要求，地方結(jié)合事業(yè)機構(gòu)改革，將目前還是事業(yè)性質(zhì)、使用事業(yè)編制的縣環(huán)保局逐步轉(zhuǎn)化為行政單位。將環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)列入政府執(zhí)法部門序列，依法賦予環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)實施現(xiàn)場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段，明確環(huán)境執(zhí)法人員統(tǒng)一著裝，增強環(huán)境執(zhí)法權(quán)威性。

指導(dǎo)意見還特別對鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)建設(shè)提出了具體要求，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護專兼職機構(gòu)。要求加強隊伍建設(shè)，提高專業(yè)化水平，省市縣三級環(huán)保部門優(yōu)化職能聚焦做好主業(yè)，大力加強隊伍培訓(xùn)，實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，提高人員綜合素質(zhì)和能力水平。

環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，在指導(dǎo)意見出臺后將推動地方搞好試點。據(jù)介紹，目前河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海等12個省市提出了改革試點申請。吳舜澤說，改革將積極穩(wěn)妥推進，力爭在2017年6月底前完成試點工作，2018年6月底前基本完成此項改革。