應對氣候變化 中國作出表率

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第22次締約方大會（通稱馬拉喀什氣候變化大會）已于當?shù)貢r間11月7日在摩洛哥馬拉喀什開幕。這是《巴黎協(xié)定》正式生效后的第一次聯(lián)合國氣候變化大會，來自全球190多個國家和地區(qū)的與會者將在12天會期內(nèi)，探討落實和執(zhí)行《巴黎協(xié)定》的技術細節(jié)。

各方對馬拉喀什會議寄予期待

《巴黎協(xié)定》是根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的目標和原則，由《公約》締約方大會一致通過的適用于所有國家的協(xié)定，對2020年后全球應對氣候變化合作行動作出的制度性安排，包括對減緩、適應、資金、技術、能力建設、透明度和全球盤點等各要素的平衡安排?！栋屠鑵f(xié)定》被認為是確立了以“國家自主決定的貢獻”為主體的全球氣候變化治理體系，是國際社會第一次達成共識應對氣候變化,已經(jīng)成為全球應對氣候變化努力的里程碑和轉(zhuǎn)折點。

2015年12月聯(lián)合國氣候變化大會在巴黎正式簽署了《巴黎協(xié)定》，2016年4月22日，170多個國家在聯(lián)合國總部簽署了《巴黎協(xié)定》，11月4日《巴黎協(xié)定》正式生效?！栋屠鑵f(xié)定》的迅速生效讓世界人民為之歡欣鼓舞，但是由于《巴黎協(xié)定》的生效時間比預定早了三年，按照法律，已經(jīng)批準了協(xié)定的國家必須同意按照下一屆聯(lián)合國氣候大會上制定的規(guī)則來實施，即這次馬拉喀什大會，政府官員們正面臨一個全新的問題，因為留給他們解決一大堆技術難題的時間非常短。

目前，各方期待馬拉喀什會議能夠展現(xiàn)全球共同應對氣候變化的意愿和決心，真正落實和強化實質(zhì)性的行動，例如，如何落實發(fā)達國家提供1000億美元長期資金的路線圖，如何落實2020年前的減排行動。

中國的表率作用十分突出

作為全球主要經(jīng)濟體和最大的發(fā)展中國家，中國政府一直積極參與聯(lián)合國氣候變化談判進程，堅持“共同但有區(qū)別的責任”原則、公平原則和各自能力原則，遵循公開透明、廣泛參與、協(xié)商一致和締約方驅(qū)動的多邊談判規(guī)則，圍繞《巴黎協(xié)定》后續(xù)規(guī)則和程序制定等問題，積極引導和推動談判，不斷加強《巴黎協(xié)定》的全面、有效和持續(xù)實施。

2016年9月，在20國集團杭州峰會之前，中國會同美國一道向聯(lián)合國秘書長交存了參加《巴黎協(xié)定》的法律文書。中國率先批準《巴黎協(xié)定》并交存批約文書彰顯了中國作為負責任大國的擔當，也向國際社會傳遞出向綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的積極信號，有力地推進《巴黎協(xié)定》的生效進程。

作為一個溫室氣體排放的大國，中國一直積極做好自身減排工作，走綠色低碳發(fā)展道路。在《巴黎協(xié)定》的框架下，中國提出了國家自主貢獻的四大目標：到2030年，單位GDP二氧化碳排放要比2005年下降60%至65%；非化石能源在總能源當中的比例提升到20%左右；中國的二氧化碳排放達到峰值，并爭取盡早達到峰值；森林蓄積量比2005年增加45億立方米。中國日前公布的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》又對應對氣候變化、推進低碳發(fā)展提出多項目標，包括到2020年，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2015年下降18％。2017年中國將建立全國的碳排放權交易市場，目前正在起草制定相關法律法規(guī)，起草碳排放權交易總量設定和配額分配方案。

另外，中國將繼續(xù)在南南合作框架下，為小島國、最不發(fā)達國家、非洲國家等其他發(fā)展中國家提供技術和設備援助以及人員培訓，幫助他們提高應對氣候變化的能力。自2015年起，中國進一步加大南南合作力度，為發(fā)展中國家走低碳發(fā)展道路作示范，并推廣中國綠色技術和產(chǎn)品。2015年9月，習近平主席宣布，未來5年向發(fā)展中國家提供100個生態(tài)保護和應對氣候變化項目。2015年12月，習近平主席在巴黎會議上宣布設立200億元人民幣的中國氣候變化南南合作基金，并啟動“十百千”項目，即在發(fā)展中國家開展10個低碳示范區(qū)、100個減緩和適應氣候變化項目及1000個應對氣候變化培訓名額的合作項目。

前路光明但存在不確定性

盡管《巴黎協(xié)定》明確了“把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于2℃之內(nèi)，并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5℃之內(nèi)”的目標，但是，這一預期目標是否能實現(xiàn)受到諸多因素的影響。

一方面是《巴黎協(xié)定》的自身不足，即《巴黎協(xié)定》所構(gòu)建的全球氣候治理體系實際上弱化了發(fā)達國家的減排和出資責任，它能否有效執(zhí)行取決于各國領導人的政治意愿。由于發(fā)達國家與發(fā)展中國家在歷史排放及各自能力上的差異，氣候變化談判乃至全球經(jīng)濟治理談判一直堅持一個重要原則，即“共同但有區(qū)別的責任原則”（簡稱“共區(qū)原則”）?！肮矃^(qū)原則”最直接的體現(xiàn)就是減排責任和出資義務，也就是發(fā)達國家在《京都議定書》下承擔量化的減排義務，而發(fā)展中國家則自愿采取減排行動并得到發(fā)達國家資金、技術和能力建設的支持。由于在巴黎會議上以美國為首的一些發(fā)達國家不顧減排責任和國際道義，傾力廢除“共區(qū)原則”，要求新興經(jīng)濟體承擔同等減排及出資義務，最后各方根據(jù)“國家自主決定的貢獻”原則自愿作出減排承諾。所以，盡管《巴黎協(xié)定》明確堅持“共區(qū)原則”，它不僅沒有給各國設定明確的減排責任，也沒有給發(fā)達國家設定量化的向發(fā)展中國家提供資金支持的義務，頂多也就規(guī)定各國從2018年開始每5年有定期報告其排放狀況和減排措施以及接受重新評估的義務，不能定期報告并接受評估的國家也不會受到任何懲罰。普遍認為這一協(xié)定并不具有法律強制力，以至于恐怕難以達到它所確定的全球減排目標。

另一方面是美國因素，即美國總統(tǒng)大選結(jié)果及其兩院制立法制度也許將對美國在《巴黎協(xié)定》執(zhí)行中扮演的角色產(chǎn)生重大影響。美國新當選總統(tǒng)特朗普曾在社交媒體上對全球變暖表示懷疑，還在今年的一次演講中表示，如果他當選美國總統(tǒng)，他將“撤銷”氣候協(xié)議。這些評論引起了國際社會的普遍關注，人們正靜觀美國是否會忽略自己在《巴黎協(xié)定》中作出的承諾或完全退出該協(xié)議。另外，由于美國復雜的兩院制立法制度和激烈的政黨之爭，其國內(nèi)應對氣候變化政策將呈現(xiàn)不穩(wěn)定性和反復性。關于氣候變化的相關議案總是在一方議院通過后，卻難以在另一議院獲得足夠支持，從而導致議案難產(chǎn)。最終能上升到法律層面專門應對氣候變化的法律法規(guī)是非常有限的，其中尤為突出的當屬能源法案。鑒于此，我國對中美氣候變化合作前景以及對美國國內(nèi)減排計劃和承擔國際責任應以更加理性客觀的態(tài)度來看待。（黃永富 國家發(fā)改委國際合作中心學術委員會學術委員、研究員，系聯(lián)合國氣候變化政府間專門委員會第五次評價報告主筆作者）