“雙隨機(jī)、一公開”：簡(jiǎn)約并不簡(jiǎn)單

“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管方式是簡(jiǎn)約的，國(guó)務(wù)院推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的決心是堅(jiān)定的，各地區(qū)各部門推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”的部署是積極的。但也要看到，各地區(qū)各部門在推廣過(guò)程中還存在一定程度的迷茫。必須正視這些迷茫，清晰定位“雙隨機(jī)、一公開”在事中事后監(jiān)管中的位置，真正把國(guó)務(wù)院關(guān)于推廣“雙隨機(jī)、一公開”抽查監(jiān)管的決策部署落到實(shí)處。

一、簡(jiǎn)約與迷茫共在

（一）“雙隨機(jī)、一公開”抽查有利于提高監(jiān)管執(zhí)法效率，意味著監(jiān)管內(nèi)涵和方式的“簡(jiǎn)約”。簡(jiǎn)約的要點(diǎn)體現(xiàn)在四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是“一單”，即依法制定隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單，法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定的，一律不得開展隨機(jī)抽查。隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單必須明確抽查依據(jù)、抽查主體、抽查內(nèi)容、抽查方式等。二是“兩庫(kù)”，即健全市場(chǎng)主體名錄庫(kù)和執(zhí)法檢查人員名錄庫(kù)。通過(guò)搖號(hào)等方式，從市場(chǎng)主體名錄庫(kù)中隨機(jī)抽取檢查對(duì)象，保證公平；從執(zhí)法檢查人員名錄庫(kù)中隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，保證公正。三是“一細(xì)則”，即制定隨機(jī)抽查工作細(xì)則，合理確定隨機(jī)抽查的比例和頻次，既保證必要的抽查覆蓋面和工作力度，又防止檢查過(guò)多和執(zhí)法擾民。四是“一公開”，即抽查結(jié)果、抽查情況要及時(shí)向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。

（二）從當(dāng)前各地區(qū)、各部門推廣隨機(jī)抽查的實(shí)踐看，還存在一些“迷?！?。概言之，迷茫來(lái)自五個(gè)方面：其一，“雙隨機(jī)”是否適用于所有事中事后監(jiān)管領(lǐng)域？特別是是否適應(yīng)于保障人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全、國(guó)家安全、生態(tài)環(huán)境安全領(lǐng)域的監(jiān)管？其二，“雙隨機(jī)”抽查是否將成為唯一的檢查監(jiān)管方式？特別是如何處理隨機(jī)抽查與現(xiàn)行法律法規(guī)政策規(guī)定的日常巡查、定向檢查、專項(xiàng)檢查、依舉報(bào)檢查的關(guān)系？其三，“雙隨機(jī)”抽查頻次與比例如何確定才是科學(xué)的？其四，在互聯(lián)共享的統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)尚未建立的情況下，多部門聯(lián)合隨機(jī)抽查、聯(lián)合懲戒是不是失去了堅(jiān)實(shí)支撐？其五，如何處理基層執(zhí)法人員少與基層“雙隨機(jī)”抽查對(duì)象多之間的矛盾、基層執(zhí)法人員專業(yè)執(zhí)法能力偏低與“雙隨機(jī)”抽查監(jiān)管要求偏高之間的矛盾？

二、準(zhǔn)確把握“雙隨機(jī)、一公開”抽查監(jiān)管在政府事中事后監(jiān)管中的定位

“雙隨機(jī)”抽查既可視為事中監(jiān)管——抽查一部分、警示一大片、規(guī)范全行業(yè)，也可以視為事后監(jiān)管的前端。

（一）“雙隨機(jī)”抽查監(jiān)管在事中監(jiān)管中屬于接觸式執(zhí)法監(jiān)管。事中監(jiān)管包括接觸式監(jiān)管，也包括非接觸式監(jiān)管，傾向于盡量少用接觸式現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)管，多用非接觸式監(jiān)管。少用接觸式監(jiān)管目的在于最大限度減少對(duì)市場(chǎng)主體干擾、最大限度解決有限政府監(jiān)管資源與巨量監(jiān)管對(duì)象之間的矛盾、最大限度以更低監(jiān)管成本保持對(duì)市場(chǎng)主體的有效震懾力、最大限度實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)管。

首先，依法列舉涉及公共安全的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域清單，可以作為“雙隨機(jī)”抽查的例外，優(yōu)先依法采用風(fēng)險(xiǎn)管理加強(qiáng)事中監(jiān)管。監(jiān)管部門在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)警示基礎(chǔ)上定向監(jiān)管，力避區(qū)域性、行業(yè)性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，是風(fēng)險(xiǎn)管理的基本要義。新修訂的《安全生產(chǎn)法》提出分類分級(jí)監(jiān)管的新要求，按照監(jiān)管對(duì)象性質(zhì)類別和危險(xiǎn)程度進(jìn)行科學(xué)分類監(jiān)管，對(duì)于事故頻發(fā)、規(guī)模較大、高危和重大危險(xiǎn)源企業(yè)重點(diǎn)內(nèi)容重點(diǎn)部分，綜合采取各種檢查方式，依法重點(diǎn)檢查、反復(fù)檢查是必要的。

其次，除涉及公共安全的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域以外，風(fēng)險(xiǎn)管理與“雙隨機(jī)”抽查監(jiān)管并非絕對(duì)矛盾，而是相得益彰，彼此促進(jìn)?！半p隨機(jī)”抽查監(jiān)管既可以風(fēng)險(xiǎn)管理為基礎(chǔ)，又可促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理。可根據(jù)已確定的市場(chǎng)主體風(fēng)險(xiǎn)程度分別設(shè)定具有正比關(guān)系的差異化“雙隨機(jī)”抽查頻次與抽查頻率。對(duì)投訴舉報(bào)多，列入經(jīng)營(yíng)異常名錄或有嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)記錄等情況的市場(chǎng)主體，可加大隨機(jī)抽查的力度?！半p隨機(jī)”的抽查結(jié)果持續(xù)累積又可以為風(fēng)險(xiǎn)管理提供動(dòng)態(tài)的即時(shí)數(shù)據(jù)。

最后，“雙隨機(jī)”抽查與運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)監(jiān)管是一種相互促進(jìn)關(guān)系。在理論層面，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)事中監(jiān)管優(yōu)先于采用“雙隨機(jī)”抽查；在實(shí)踐層面，當(dāng)前“雙隨機(jī)”抽查的即時(shí)震懾力，可以彌補(bǔ)目前運(yùn)用大數(shù)據(jù)監(jiān)管的暫時(shí)乏力；長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，“雙隨機(jī)”抽查結(jié)果的數(shù)據(jù)累積，將有效助推大數(shù)據(jù)在政府事中事后監(jiān)管中運(yùn)用。我國(guó)政府各部門都有健全的業(yè)務(wù)和統(tǒng)計(jì)體系，擁有大量與經(jīng)濟(jì)民生關(guān)系密切的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與專業(yè)管理數(shù)據(jù)。對(duì)這些海量數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析有效挖掘，在不接觸市場(chǎng)主體前提下可以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)定向檢查，精準(zhǔn)監(jiān)管。

（二）“雙隨機(jī)”抽查監(jiān)管處于事中監(jiān)管與事后監(jiān)管的過(guò)渡帶?！半p隨機(jī)”可以對(duì)市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，屬于事中監(jiān)管的一種方式。同時(shí)，“雙隨機(jī)”抽查結(jié)果也可能帶來(lái)對(duì)市場(chǎng)主體的事后懲戒。因此，“雙隨機(jī)”抽查監(jiān)管又是事后監(jiān)管的前端，所有壟斷行為、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品等行為以及其他違法、違反強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的行為，都是事后懲戒的對(duì)象。

首先，“雙隨機(jī)”抽查過(guò)程公正、公平。通過(guò)兩次隨機(jī)搖號(hào)方式，在市場(chǎng)主體名錄庫(kù)中隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、在執(zhí)法檢查人員庫(kù)中隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員實(shí)施檢查，依法公開抽查情況或查處結(jié)果，既能給執(zhí)法人員戴上“緊箍”，也給企業(yè)頭上懸了一把劍，使其不敢心存僥幸冒險(xiǎn)違規(guī)，畢竟抽查結(jié)果可能帶來(lái)嚴(yán)厲懲戒。

其次，“雙隨機(jī)”抽查結(jié)果公開并充分運(yùn)用。“雙隨機(jī)”抽查結(jié)果會(huì)向社會(huì)及時(shí)公布并進(jìn)行充分運(yùn)用，將其納入市場(chǎng)主體社會(huì)信用記錄，形成“一處失信、處處受限”的信用約束機(jī)制，這又是事后監(jiān)管的開端。抽查結(jié)果是行政檢查機(jī)構(gòu)獲得的原始信息依據(jù)，也是接下來(lái)做行政決定的重要根據(jù)，并且還是政府及時(shí)調(diào)整市場(chǎng)監(jiān)管方向、制定政府監(jiān)管政策的根據(jù)。

綜上，“雙隨機(jī)、一公開”是一種簡(jiǎn)約的監(jiān)管方式，但并不簡(jiǎn)單。根據(jù)各地各部門推行實(shí)踐，有些問(wèn)題需要盡快厘清：第一，“雙隨機(jī)、一公開”在加大推廣力度同時(shí)需要進(jìn)一步明確適用范圍。第二，要盡快制定并細(xì)化實(shí)施細(xì)則?！半p隨機(jī)”的抽查比例、頻次等都是需要細(xì)化的內(nèi)容。特別是在基層，如何既能因地制宜、因行業(yè)制宜合理確定隨機(jī)抽查比例和頻次，不造成檢查過(guò)多和執(zhí)法擾民，又能符合基層人員數(shù)量和素質(zhì)的實(shí)際，保證抽查覆蓋面和工作力度，這還需要科學(xué)論證、詳細(xì)規(guī)劃。第三，配套機(jī)制應(yīng)加快建設(shè)。目前，互聯(lián)共享的統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)還沒(méi)有完全建立起來(lái)，要加快建設(shè)速度，否則多部門聯(lián)合抽查聯(lián)合公示聯(lián)合懲戒就難以實(shí)現(xiàn)。（國(guó)家行政學(xué)院 宋世明）