“十三五”期間，戶籍人口城鎮(zhèn)化率須年均提高1個百分點以上——城鎮(zhèn)化要速度也要質(zhì)量

推動1億非戶籍人口在城市落戶，有利于促進社會公平，有利于助推經(jīng)濟增長，也有利于讓人民群眾共享改革成果。在這一進程中，要充分體現(xiàn)“以人為本”，充分尊重群眾意愿。同時，也要加快財政配套機制改革，切實提高城鎮(zhèn)化的速度和質(zhì)量——

如何推動1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口等非戶籍人口在城市落戶，使有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶，是我國推進新型城鎮(zhèn)化面臨的迫切任務。不久前，國務院辦公廳印發(fā)了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》（以下簡稱《方案》）。

有關(guān)專家在接受記者采訪時表示，推動1億非戶籍人口在城市落戶，必須充分尊重群眾自主定居意愿，把落戶的選擇權(quán)真正交給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、交給非戶籍人口。同時，也要充分發(fā)揮財政手段激勵作用，抓緊補齊公共服務短板。

避免淪為造城運動

根據(jù)《方案》，“十三五”期間，城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍遷移壁壘加速破除，配套政策體系進一步健全，戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1個百分點以上，年均轉(zhuǎn)戶1300萬人以上。

目前，在我國流動人口中，既有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，也有城鎮(zhèn)戶籍人口。2015年，我國流動人口約為2.47億人；農(nóng)民工總量為2.77億人，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的外出農(nóng)民工為1.69億人，扣除交叉重疊部分，城鎮(zhèn)戶籍的流動人口估計在1億人左右。

國家行政學院經(jīng)濟學教研部主任張占斌教授說，過去許多地方的城鎮(zhèn)化以修樓蓋房為主，但人口的城鎮(zhèn)化沒有同步跟上，造成很多地方出現(xiàn)“空城”“鬼城”。此次國務院發(fā)文重點部署1億非戶籍人口在城市落戶，有利于切實提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，避免城鎮(zhèn)化淪為“造城運動”，也可以讓更多人共享新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果。

“根據(jù)《方案》，不管是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還是城鎮(zhèn)間轉(zhuǎn)移人口，都可以根據(jù)自身條件和居住城市的實際，確定自己能否落戶、是否要落戶。如此一來，流動人口有了更明確的預期，才能更好地發(fā)揮城鎮(zhèn)化在擴內(nèi)需中的作用?！敝袊鞘泻托〕擎?zhèn)改革發(fā)展中心政策研究處處長王大偉表示，由于戶籍制度附帶著巨大的公共福利，在很大程度上也是一種身份的象征，也是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要標志?！斗桨浮芬蠓砰_放寬落戶條件，實現(xiàn)新老居民同城同待遇，有利于促進社會公平。

尊重群眾意愿是關(guān)鍵

許多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然愿意在城市里工作、生活，但把戶口落在城市（鎮(zhèn)）的意愿并不高。專家表示，這主要有兩個原因。一方面，國務院此前已出臺《居住證暫行條例》，明確縣級以上人民政府及其有關(guān)部門應當為居住證持有人提供義務教育、就業(yè)、基本公共衛(wèi)生等六項基本公共服務，并提供諸多事項的辦事便利。

另一方面，農(nóng)村戶籍人口享有農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等權(quán)益，雖然各類文件都規(guī)定轉(zhuǎn)戶不以退出權(quán)益為前提條件，但多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍然存在顧慮，不愿意輕易遷戶。

記者了解到，在福建晉江，外來人口達到100多萬人，政府也全面放開了落戶條件，降低了落戶門檻，但落戶人口并沒有出現(xiàn)井噴式的增長。自2012年以來，晉江市外來落戶人口不足3萬人。

《方案》提到，充分尊重群眾自主定居意愿，堅決打破“玻璃門”，嚴格防止“被落戶”。

“尊重群眾的自主定居意愿，這本身就是‘以人為本’的具體體現(xiàn)?！睆堈急笳f，越來越多的非戶籍人口到城市落戶扎根，這將給城市帶來巨大的內(nèi)需增長潛力。但也需要防范地方為了動員人們到城市買房，強迫性地讓人們到城市落戶。

王大偉建議，政府要從制度上根本消除有形、無形的限制，打破“玻璃門”，讓非戶籍人口可以根據(jù)自身條件，明明白白地選擇是否落戶。要加快打通跨地區(qū)、跨類型的社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)；加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，在國家層面上，出臺相關(guān)規(guī)定和法律，把農(nóng)村權(quán)益真正固化下來，給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口吃下“定心丸”。

完善財政激勵機制

非戶籍人口在城市落戶后，更渴望能在醫(yī)療、教育等基本公共服務領(lǐng)域享受均等化的權(quán)利?！斗桨浮访鞔_提到，要將進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系；落實進城落戶農(nóng)民參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險政策；落實進城落戶農(nóng)民參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險等政策；保障進城落戶農(nóng)民子女平等享有受教育權(quán)利。

張占斌表示，目前我國城鎮(zhèn)化進程在加快，但在公共服務領(lǐng)域的準備明顯不足，有不少短板需要補上。要讓非戶籍人口落戶城市以后，享有均等的公共服務，關(guān)鍵要把更多財力向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多城市傾斜。中央財政在安排城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運行維護、保障性住房等相關(guān)專項資金時，對吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的地區(qū)給予適當支持。

此次《方案》強調(diào)了發(fā)揮財政手段的作用。比如，加大對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政支持力度并建立動態(tài)調(diào)整機制；建立財政性建設(shè)資金對吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的補助機制。

專家表示，中央在“十三五”規(guī)劃建議中已經(jīng)明確，要“健全財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制”，不過具體如何操作，并沒有相應的機制和辦法。此次《方案》明確強調(diào)發(fā)揮財政手段的作用，國家可以對地方在推進市民化進城方面實行統(tǒng)籌支持，這有利于進一步調(diào)動地方的積極性。

“為落戶人口提供基本公共服務、增加城市容量，主要依靠地方政府財力，這也是地方政府設(shè)置落戶條件、部分地區(qū)不愿意放開落戶的重要原因?！蓖醮髠フf，盡管從長期看，人口流入有利于地方經(jīng)濟發(fā)展，但短期內(nèi)將增加公共服務投入，進一步加大地方財政壓力。

王大偉建議，當前，首先要完善“人錢”掛鉤的財政激勵機制和細則，中央和省級財政資金都要考慮各地吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和為持有居住證人口提供基本公共服務、增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的增支因素，對地方給予支持和獎勵。其次，要多渠道籌集建設(shè)資金，通過發(fā)行地方政府債券等方式，為短期內(nèi)集中的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施建設(shè)籌集長期資金，緩解當期壓力。再次，發(fā)揮財政資金的引導作用，通過PPP等方式，吸引社會資本參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務領(lǐng)域。（記者 林火燦）