文化部就規(guī)范網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營加強(qiáng)事中事后監(jiān)管工作等有關(guān)問題的解讀

2016年12月1日，文化部印發(fā)了《文化部關(guān)于規(guī)范網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營加強(qiáng)事中事后監(jiān)管工作的通知》（以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ穼⒂?017年5月1日起施行。文化部文化市場司就《通知》有關(guān)問題進(jìn)行解讀。

1. 《通知》印發(fā)的背景和過程是什么？

2010年《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》（文化部令第49號）施行以來，文化部陸續(xù)印發(fā)了一系列規(guī)范性文件，在規(guī)范網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營秩序、促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。但是隨著形勢的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)游戲行業(yè)出現(xiàn)了一些新情況、新問題：一是網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營單位運(yùn)營責(zé)任不清、變相誘導(dǎo)消費(fèi)、用戶權(quán)益保護(hù)不力等問題日益突出；二是移動游戲、主機(jī)游戲發(fā)展迅速，原有的一些管理規(guī)定滯后于行業(yè)發(fā)展實(shí)際，需要及時(shí)修改和完善；三是不同地區(qū)網(wǎng)絡(luò)游戲市場執(zhí)法尺度不盡一致，給企業(yè)造成困惑。

2014年以來，文化部針對上述問題專門開展相關(guān)課題研究，并以實(shí)地考察、召開座談會、剖析重點(diǎn)案例等多種方式深入調(diào)研?！锻ㄖ烦醺逍纬珊?，多次召開座談會征求部分網(wǎng)絡(luò)游戲聚合類運(yùn)營平臺、大中小網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營企業(yè)和行業(yè)內(nèi)專家學(xué)者意見和建議，書面征求各省級文化行政管理部門和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以及公安等相關(guān)部門意見?！锻ㄖ菲鸩輪挝粚@些意見和建議作了認(rèn)真研究并充分吸收，經(jīng)反復(fù)修改，最終形成了目前的《通知》。

2. 制定《通知》的總體思路是什么？

一直以來，網(wǎng)絡(luò)游戲是廣大互聯(lián)網(wǎng)用戶喜聞樂見的娛樂形式，在豐富人民群眾文化娛樂活動，擴(kuò)大和引導(dǎo)文化消費(fèi)等方面發(fā)揮了積極作用。作為行業(yè)主管部門，我們既要制定規(guī)則、完備措施、加強(qiáng)監(jiān)管，解決網(wǎng)絡(luò)游戲行業(yè)存在的問題，督促網(wǎng)絡(luò)游戲企業(yè)合法合規(guī)經(jīng)營，為行業(yè)創(chuàng)造規(guī)范有序的市場環(huán)境；又要充分考慮網(wǎng)絡(luò)游戲的積極作用和產(chǎn)業(yè)價(jià)值，立足長遠(yuǎn)，鼓勵(lì)引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)作提供更多內(nèi)容健康向上、形式豐富多樣的網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品，推動我國網(wǎng)絡(luò)游戲行業(yè)做大做強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展。

基于這樣的考慮，我們制定《通知》總的思路是：簡政放權(quán)、放管結(jié)合，通過強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營主體責(zé)任，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)游戲公開、透明、理性消費(fèi)，保障用戶特別是未成年人合法權(quán)益等方面的一系列措施，有針對性地解決影響和束縛行業(yè)健康發(fā)展的突出問題。

3. 《通知》的主要內(nèi)容有哪些？

《通知》以《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》（文化部令第51號）和《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》（文化部令第49號）為上位法，在梳理十余年來文化部網(wǎng)絡(luò)游戲管理政策的基礎(chǔ)上，一是進(jìn)一步明確網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營管理的范圍，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)游戲，特別是移動游戲發(fā)展實(shí)際，對網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營、技術(shù)測試以及聯(lián)合運(yùn)營行為做了界定，指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營企業(yè)進(jìn)一步明晰和落實(shí)責(zé)任。二是規(guī)范虛擬道具發(fā)行服務(wù)，對發(fā)行具有網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣屬性的虛擬道具及以“隨機(jī)抽取”方式提供虛擬道具和增值服務(wù)的行為做了規(guī)范，斬?cái)嗑W(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣、虛擬道具回兌通路，以避免涉嫌宣揚(yáng)賭博。三是加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲用戶權(quán)益保護(hù)，增設(shè)消費(fèi)提醒，強(qiáng)調(diào)保護(hù)用戶個(gè)人信息。四是完善網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營事中事后監(jiān)管機(jī)制，明確“雙隨機(jī)一公開”為主要監(jiān)管方法，網(wǎng)絡(luò)巡查、現(xiàn)場檢查為主要抽查方式，強(qiáng)調(diào)將黑名單和警示名單等信用監(jiān)管作為規(guī)范市場秩序的重要手段。五是細(xì)化罰則，為文化行政部門和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)管及執(zhí)法工作提供指導(dǎo)，也使行政相對人明確知悉違法違規(guī)成本。

4. 《通知》為什么要重新明確網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營范圍，相較以前有什么變化？

2010年出臺《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》時(shí)，網(wǎng)絡(luò)游戲以客戶端游戲和網(wǎng)頁游戲?yàn)橹饕愋?，?jīng)營模式以使用用戶系統(tǒng)或者收費(fèi)系統(tǒng)向公眾提供游戲產(chǎn)品和服務(wù)為主。隨著行業(yè)發(fā)展，移動游戲、主機(jī)游戲等產(chǎn)品類型不斷豐富，游戲的經(jīng)營模式也發(fā)生了很大變化。2011年《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行辦法》出臺，根據(jù)行業(yè)發(fā)展實(shí)際情況，擴(kuò)展了對網(wǎng)絡(luò)文化產(chǎn)品經(jīng)營模式的認(rèn)定?！锻ㄖ氛狭司W(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營范圍的相關(guān)規(guī)定，以適應(yīng)行業(yè)管理和發(fā)展的需要。我們工作中發(fā)現(xiàn)，有很多網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營企業(yè)以發(fā)放游戲激活碼、“不刪檔測試”等名義，大范圍向公眾提供未經(jīng)內(nèi)容審查的進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲，部分游戲存在嚴(yán)重的內(nèi)容問題，部分游戲開放了充值和消費(fèi)系統(tǒng)，用戶權(quán)益難以得到保障。因此，《通知》將向公眾開放的網(wǎng)絡(luò)游戲測試納入管理。

另外，《通知》明確，網(wǎng)絡(luò)游戲聚合類運(yùn)營平臺為其他運(yùn)營企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品提供用戶注冊、游戲下載、維護(hù)修復(fù)、收費(fèi)結(jié)算、宣傳推廣等功能并參與網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營收益分成的行為，符合網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營的特點(diǎn)，屬于聯(lián)合運(yùn)營行為，應(yīng)遵守相應(yīng)規(guī)范。

5. 為什么《通知》要對網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬道具發(fā)行服務(wù)進(jìn)行規(guī)范，有哪些具體的管理措施？

《通知》首次明確對網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬道具發(fā)行服務(wù)進(jìn)行規(guī)范。2009年起，文化部聯(lián)合商務(wù)部等有關(guān)部門對網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣發(fā)行和交易服務(wù)進(jìn)行了嚴(yán)格的限定和管理，取得了明顯成效。但隨著行業(yè)發(fā)展，越來越多的網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營企業(yè)采取將網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣轉(zhuǎn)換為虛擬道具的方式規(guī)避管理，損害用戶權(quán)益，個(gè)別企業(yè)甚至提供虛擬道具回兌，涉嫌宣揚(yáng)賭博。

鑒于此，《通知》將虛擬道具分為兩類進(jìn)行管理，一類是具有網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣屬性的虛擬道具。《通知》明確，對此類與法定貨幣直接發(fā)生聯(lián)系或者由網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣一次轉(zhuǎn)換、具備代幣功能的虛擬道具，參照網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣進(jìn)行管理。另一類是不具有網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣屬性的其他虛擬道具，包括網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營企業(yè)提供用戶購買的、以隨機(jī)抽取方式提供的、完成各類游戲任務(wù)獲得的、其他虛擬道具合成或洗練后生成的虛擬道具等。《通知》對此類虛擬道具的發(fā)行、隨機(jī)抽取玩法以及兌換等進(jìn)行了規(guī)范。

6. 《通知》對企業(yè)以隨機(jī)抽取方式提供虛擬道具的行為有哪些新規(guī)定？

目前，通過隨機(jī)抽取方式提供虛擬道具和增值服務(wù)，已經(jīng)成為廣大網(wǎng)絡(luò)游戲用戶接受并認(rèn)可的游戲玩法，也是網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營企業(yè)目前最普遍的經(jīng)銷方式。《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》規(guī)定，不得以隨機(jī)抽取等偶然方式，誘導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)游戲用戶采取投入法定貨幣或者網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣方式獲取網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品和服務(wù)。但監(jiān)管和執(zhí)法實(shí)踐中，一方面對于什么樣的行為即為“誘導(dǎo)”，認(rèn)定起來存在困難，另一方面未將用戶投入虛擬道具、游戲積分或者通過充值附贈等形式參與的隨機(jī)抽取活動納入管理。

鑒于此，《通知》從四個(gè)維度明確了以隨機(jī)抽取方式提供網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬道具和增值服務(wù)的合法性規(guī)則，即：限定投入方式不得為法定貨幣或者網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣，要求公示可能抽取到的全部虛擬道具或增值服務(wù)內(nèi)容，公示抽取或者合成的概率，另外，還要同時(shí)提供用戶獲取同樣性能的虛擬道具或增值服務(wù)的其他途徑。也就是說，要讓用戶明明白白消費(fèi)，理性預(yù)估結(jié)果，在保留隨機(jī)抽取趣味性和偶然性的同時(shí)，消除涉嫌宣揚(yáng)賭博與誘導(dǎo)用戶消費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)，回歸網(wǎng)絡(luò)游戲的本質(zhì)。

7. 《通知》在用戶權(quán)益保護(hù)方面有哪些新規(guī)定？

《通知》從用戶注冊、充值或消費(fèi)確認(rèn)和提示、權(quán)益損害救濟(jì)以及用戶信息保護(hù)等方面，對用戶權(quán)益保護(hù)做了規(guī)定。首先，《通知》再次強(qiáng)調(diào)了網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營企業(yè)要遵守《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定，要求網(wǎng)絡(luò)游戲用戶使用有效身份證件進(jìn)行實(shí)名注冊，以便于企業(yè)對未成年用戶采取針對性地保護(hù)措施，同時(shí)實(shí)名注冊信息也是用戶尋求權(quán)益損害救濟(jì)時(shí)唯一的有效憑證。其次，要求網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營企業(yè)不得為使用游客模式登錄的用戶提供充值或消費(fèi)服務(wù)，以避免用戶更換設(shè)備或卸載游戲后，游戲進(jìn)度及充值、消費(fèi)等數(shù)據(jù)遺失給用戶帶來損失。第三，要求網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營企業(yè)限定網(wǎng)絡(luò)游戲用戶在單款游戲內(nèi)的單次充值金額，并對用戶充值或者消費(fèi)信息進(jìn)行提示和確認(rèn)，以避免用戶由于誤操作或者非理性投入造成經(jīng)濟(jì)損失。目前，國內(nèi)一些大型網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營企業(yè)已經(jīng)開展了積極嘗試。最后，落實(shí)剛剛出臺的《網(wǎng)絡(luò)安全法》相關(guān)規(guī)定，要求網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營企業(yè)采取有效措施保護(hù)用戶信息，防止信息泄露或損毀。

8. 《通知》在未成年人保護(hù)方面做了哪些規(guī)定？

2011年文化部聯(lián)合中央文明辦、教育部、工業(yè)和信息化部、公安部、衛(wèi)生部、共青團(tuán)中央、全國婦聯(lián)正式實(shí)施了“網(wǎng)絡(luò)游戲未成年人家長監(jiān)護(hù)工程”。五年來，“網(wǎng)絡(luò)游戲未成年人家長監(jiān)護(hù)工程”在保護(hù)未成年人方面取得了良好效果。為繼續(xù)加大對未成年人的保護(hù)力度，為家長指導(dǎo)未成年人健康上網(wǎng)、健康游戲提供更多便利，《通知》提倡網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營單位豐富“網(wǎng)絡(luò)游戲未成年人家長監(jiān)護(hù)工程”相關(guān)服務(wù)功能，探索設(shè)置未成年用戶消費(fèi)限額，限定未成年用戶游戲時(shí)間，并采取技術(shù)措施屏蔽不適宜未成年用戶的場景和功能等。

9. 《通知》為什么要從明年5月份開始施行？

《通知》對目前網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營中存在的突出問題提出了明確管理要求，其中，對具有網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣屬性的虛擬道具的管理、隨機(jī)抽取方式的調(diào)整、實(shí)名注冊、充值或消費(fèi)確認(rèn)等方面的要求，均需要網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營企業(yè)對正在運(yùn)營的網(wǎng)絡(luò)游戲進(jìn)行整改，正在研發(fā)過程中待上線的網(wǎng)絡(luò)游戲也會涉及到重新調(diào)整的問題。為此，《通知》給網(wǎng)絡(luò)游戲研發(fā)和運(yùn)營企業(yè)預(yù)留了充足的準(zhǔn)備時(shí)間。

10. 《通知》印發(fā)后，如何保障能夠得到貫徹執(zhí)行？

答：文化部自2004年起即建立了網(wǎng)絡(luò)文化市場事中事后監(jiān)管制度，將日常巡查與技術(shù)監(jiān)管相結(jié)合，通過發(fā)布違法違規(guī)黑名單、加大案件督察督辦力度、建立執(zhí)法協(xié)作機(jī)制等措施，目前已初步形成“全國協(xié)作、全網(wǎng)篩查、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、步調(diào)一致”的網(wǎng)絡(luò)文化市場執(zhí)法新機(jī)制。

下一步，我們將指導(dǎo)各地文化行政部門和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)《通知》要求，繼續(xù)加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營環(huán)節(jié)的事中事后監(jiān)管：一是對網(wǎng)絡(luò)游戲市場全面實(shí)施“雙隨機(jī)一公開”。今年9月，我們部署開展了首批網(wǎng)絡(luò)游戲市場隨機(jī)抽查工作，并于近日公布了隨機(jī)抽查結(jié)果。下一步，將在全國網(wǎng)絡(luò)文化市場執(zhí)法協(xié)作機(jī)制基礎(chǔ)上，將日常巡查與技術(shù)監(jiān)管相結(jié)合，在全面實(shí)施“雙隨機(jī)一公開”的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)企業(yè)的隨機(jī)檢查。二是繼續(xù)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲市場信用體系建設(shè)。2004年至今，文化部共發(fā)布了26批包括網(wǎng)絡(luò)游戲在內(nèi)的違法違規(guī)網(wǎng)絡(luò)文化市場主體和產(chǎn)品名單，一批低俗宣傳推廣的游戲產(chǎn)品以及涉嫌宣傳淫穢、色情、暴力、賭博等內(nèi)容問題的游戲企業(yè)受到查處。在此基礎(chǔ)上，我們將繼續(xù)完善網(wǎng)絡(luò)游戲市場的信用監(jiān)管制度，將違法違規(guī)網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營單位和游戲產(chǎn)品列入黑名單或者警示名單，并會同有關(guān)部門實(shí)施聯(lián)合懲戒，強(qiáng)化對違法違規(guī)網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營單位和相關(guān)責(zé)任人的信用約束。三是加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)游戲行業(yè)的正面引導(dǎo)。倡導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)開發(fā)更多傳遞正能量、宣傳優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、弘揚(yáng)愛國主義、有益于青少年健康成長的網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品。充分發(fā)揮各級行業(yè)協(xié)會作用，開展游戲人才的培養(yǎng)和培訓(xùn)活動，為獨(dú)立游戲創(chuàng)作者提供技術(shù)支持和上下游合作機(jī)會，開展扶持獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃，鼓勵(lì)精品國產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)游戲和應(yīng)用游戲的開發(fā)等。