文物局通報《長城保護條例》專項督察實施情況

國家文物局部署開展《長城保護條例》實施情況專項督察

為貫徹落實習(xí)近平總書記、李克強總理關(guān)于加強長城保護的重要指示批示和《國務(wù)院關(guān)于進一步加強文物工作的指導(dǎo)意見》，國家文物局于2016年8月至10月，部署開展“《長城保護條例》實施情況專項督察”（以下簡稱“專項督察”），日前，國家文物局將督察情況有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市文物局（文化廳）進行了通報。

一、組織實施情況與督察結(jié)果

專項督察重點對照《長城保護條例》，全面檢查長城沿線省級政府和文物行政部門履行長城保護法定職責(zé)情況，督察范圍覆蓋長城沿線15個省份、 404個縣域，督察內(nèi)容包括長城段落認(rèn)定與公布、“四有”等基礎(chǔ)工作、監(jiān)管與執(zhí)法常態(tài)化機制、政府保護責(zé)任落實等4個大項、13個子項、36個小項，采用國家文物局督察、省級自查、隨機抽查相結(jié)合的方式組織實施。

長城沿線省級政府和文物主管部門高度重視，按時完成了自查工作。寧夏回族自治區(qū)副主席帶隊實地督察，黑龍江、遼寧、青海主管副省長就專項督察作出批示。各省文物主管部門自查長城沿線市（縣、區(qū)）70余個，山西、甘肅組織開展了省內(nèi)交叉檢查，北京、天津、河北在國家文物局指導(dǎo)下開展了長城執(zhí)法聯(lián)合巡查。各地切實進行自查自糾，普遍加強了長城保護標(biāo)志和檔案建設(shè)，甘肅在督察期間整體劃定公布全省長城保護范圍和建設(shè)控制地帶，北京、山西、甘肅等省市對自查發(fā)現(xiàn)案件進行了重點督辦。

國家文物局組織京津冀、蒙陜寧、甘青新、晉魯豫、黑吉遼5個督察組，于9月21日至30日集中開展實地督察，宋新潮副局長參加甘肅、寧夏督察工作。各督察組嚴(yán)格按照督察程序，聽取省級文物主管部門匯報，查閱18大項檔案資料，隨機抽查了41個縣域104處長城段落，發(fā)現(xiàn)違法案件線索或安全隱患23起，向省級文物主管部門反饋督察建議75條，分省形成專項督察報告并進行量化評分。

從各省得分情況看，15個省份的平均分為78.42，有7個省份低于平均分。北京、甘肅2個省份得分在90分?jǐn)?shù)段，居前兩位；寧夏、山西、河北、山東、黑龍江5個省份在80分?jǐn)?shù)段；內(nèi)蒙古、吉林、新疆、青海、陜西5個省份在70分?jǐn)?shù)段，天津、河南、遼寧3個省份在60分?jǐn)?shù)段。從督察項目看， 4個大項“長城監(jiān)管與執(zhí)法常態(tài)化機制”得分比88.7% ，“長城段落認(rèn)定與公布”得分比81.3%、“長城‘四有’等基礎(chǔ)工作”得分比74.8%、“政府保護責(zé)任”得分比51.6%，13個子項平均得分比74.7%。

二、好的做法與成效

近年來長城保護工作取得了明顯進展和良好成效，突出體現(xiàn)在以下方面：

（一）省級人民政府日益重視，保護力度逐步加強。督察發(fā)現(xiàn)，省級人民政府對長城保護工作日益重視。2015年國務(wù)院召開長城保護座談會后， 11個省級政府召開19次專題會議，研究長城保護工作。長城保護經(jīng)費基本納入省級財政預(yù)算，2016年起天津、河北、內(nèi)蒙古、吉林、寧夏省級財政設(shè)立長城保護專項經(jīng)費，北京市近3年每年長城保護經(jīng)費約1.2億元，甘肅省籌措經(jīng)費近2000萬元完善長城四有工作，山西省級財政每年專項撥付長城保護員經(jīng)費近50萬元。甘肅省政府發(fā)布《甘肅省文物重大安全事故行政責(zé)任追究規(guī)定》，將長城損毀列為重大文物安全事故，北京、河北、陜西、河南等建立了長城保護獎勵制度。

（二）長城段落保護單位核定公布，推進積極有力。依法將認(rèn)定長城段落核定公布為省級以上文物保護單位，是長城依法保護的重要前提。截至2016年9月，全國已經(jīng)有37924處長城段落被公布為省級以上文物保護單位，占所有長城認(rèn)定段落的86.6%；其中按照《長城保護條例》要求，在2013年底前核定公布的25126處，占所有長城認(rèn)定段落的57.3%。河北、山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、山東、河南、青海、寧夏等省份核定公布比例達(dá)到100%。

（三）保護管理基礎(chǔ)得以加強，保護體系初步形成。2014年，國家文物局印發(fā)《長城“四有”工作指導(dǎo)意見》，2016年印發(fā)《長城保護員管理辦法》，為長城保護員發(fā)放服裝、證件，各地保護管理基礎(chǔ)工作快速推進。截至2016年9月，全國已設(shè)立長城保護標(biāo)志牌6516座，保護界樁72605根，保護說明牌743座，重要長城段落、節(jié)點和交通路口多已設(shè)置保護標(biāo)識。長城保護管理體系基本建立，長城沿線已明確485家文物行政部門或管理機構(gòu)負(fù)責(zé)長城保護管理，各地聘請長城保護員4650名，北京、河北、內(nèi)蒙古、山東、寧夏、甘肅、青海、新疆等實現(xiàn)了保護員全覆蓋，甘肅聘請長城保護員1500余名，占全國近1/3。屬于全國重點文物保護單位的長城段落已全部建立記錄檔案。

（四）長城執(zhí)法機制初步建立，督察效果逐步顯現(xiàn)。2016年國家文物局印發(fā)《長城執(zhí)法巡查辦法》，各地文物行政部門、執(zhí)法機構(gòu)普遍將長城納入行政檢查重點。長城沿線13個省份文物主管部門與公安機關(guān)建立聯(lián)動機制，河北、山西等省文物部門與公安機關(guān)聯(lián)合開展打擊盜賣長城磚專項行動。國家文物局和省級文物主管部門切實加大案件督察力度，2014年以來督辦長城違法犯罪案件40余件，國家文物局將涉及長城案件列入“文物法人違法案件專項整治行動（2016-2018）”查處重點，“12359”文物違法舉報熱線開通長城專線。

三、存在問題與短板

取得成績的同時，督察發(fā)現(xiàn)，一些省份長城保護法定職責(zé)落實情況存在突出短板，個別共性問題亟待破解。

（一）長城保護政策措施亟待加強，保護員經(jīng)費渠道受限。長城保護地方性法規(guī)和專門政策文件制定工作進展緩慢，僅北京市出臺了長城保護地方性法規(guī)，北京、河北、內(nèi)蒙古以?。▍^(qū)、市）政府名義出臺了長城保護專門性政策文件，其他省份處于報批階段甚至尚未啟動，具體保護措施尚未落實。長城保護員經(jīng)費雖依條例明確為縣級財政支出事項，但因長城沿線貧困縣較多，難以得到有效保障，黑龍江、青海省市縣三級財政均未設(shè)置長城保護員經(jīng)費。

（二）長城段落保護范圍和建設(shè)控制地帶的劃定公布明顯滯后，部分省份基礎(chǔ)工作薄弱。截至2016年9月，各省級政府已劃定公布18803處長城段落的保護范圍和建設(shè)控制地帶，僅占全部長城段落的42.9%，天津、山東、青海未依法劃定公布。陜西、遼寧將認(rèn)定長城段落公布為省級以上文物保護單位比例分別為3.6%、4%。遼寧77.9%的長城段落未設(shè)置保護員。專門長城保護機構(gòu)43家，僅占承擔(dān)長城保護管理職能單位總數(shù)的8.9%，比例偏低，力量薄弱。

（三）長城參觀游覽活動缺乏依法引導(dǎo)，監(jiān)管措施尚需具體精準(zhǔn)。已開辟的92處長城參觀游覽區(qū)，有50處未依法在省級以上文物等部門備案，有49處未核定旅游容量指標(biāo)，占比超過50%，“驢友”攀爬未開放長城段落現(xiàn)象突出。省級文物主管部門對長城保護機構(gòu)監(jiān)督檢查有待加強，存在行政部門檢查記錄不規(guī)范、保護機構(gòu)監(jiān)測日志不完整或未建立日志、對長城安全隱患報告不及時或應(yīng)急處置不到位的情況。

（四）行政區(qū)劃邊界地帶長城管理矛盾突出，普法宣傳尚未得到充分重視。長城沿線多數(shù)省份尚未建立區(qū)域協(xié)調(diào)機制，作為省界、市縣界的長城段落管理責(zé)任不清，個別地方矛盾突出。遼冀分界線長城兩側(cè)違法建設(shè)較多，寧蒙交界存在長城周邊開山采石情況。各地對長城宣傳普法重視不夠，開展長城主題宣傳和普法活動頻率低，對長城沿線社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率偏低。

四、下一步工作

各地高度重視國家文物局督察反饋意見，山西省人民政府已劃定公布了全省歷代長城保護范圍和建設(shè)控制地帶，黑龍江、吉林、遼寧3省文物主管部門已上報整改報告。為進一步運用好督察成果，切實加大長城依法保護力度，下階段請各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）文物主管部門重點做好以下工作：

（一）匯報督察結(jié)果。本次督察結(jié)果，國家文物局已向各省文物主管部門及全國文物安全部際聯(lián)席會議成員單位通報，并抄送有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府辦公廳。請各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）文物主管部門主動向各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府匯報，客觀報告督察情況，推動落實長城保護政府責(zé)任。

（二）確定整改方案。請各省（自治區(qū)、直轄市）文物主管部門根據(jù)國家文物局督察反饋意見和自查發(fā)現(xiàn)的問題短板，有針對性地制定整改方案，明確具體改進措施，于2016年12月25日前上報國家文物局。

（三）督辦典型案件。專項督察中發(fā)現(xiàn)的涉及長城違法案件線索，國家文物局已反饋省級文物主管部門。請各地根據(jù)調(diào)查核實情況，納入“文物法人違法專項整治行動(2016-2018)”重點督辦，公開通報典型案件查處結(jié)果。

（四）加強跟蹤問效。專項督察重在實效，請各地嚴(yán)格對照督察整改方案，明確責(zé)任單位與人員，確保整改效果。2017年，國家文物局將對專項督察得分偏低省份開展“再督察”，瞄準(zhǔn)問題短板，督促整改落實。