環(huán)境公益訴訟為何“遇冷”

　　2015年1月，新環(huán)保法實(shí)施，新法打開(kāi)了環(huán)境公益訴訟的“大閘”。如今，時(shí)隔兩年，環(huán)境公益訴訟情況如何？日前，我國(guó)首部記錄環(huán)境公益訴訟個(gè)案進(jìn)程的報(bào)告《環(huán)境公益訴訟觀察報(bào)告（2015年卷）》正式發(fā)布，該《報(bào)告》顯示，2015年符合相關(guān)規(guī)定的具備環(huán)境公益訴訟主體資格的社會(huì)組織有700多家，但當(dāng)年全國(guó)只有9家社會(huì)組織提起訴訟。

　　為何環(huán)境公益訴訟未出現(xiàn)“井噴”，環(huán)境公益訴訟的“春天”何時(shí)來(lái)臨？跨越障礙還需邁過(guò)幾道坎兒？為此，記者采訪(fǎng)了相關(guān)專(zhuān)家。

　　破冰：

　　從舉步維艱到迎來(lái)曙光

　　近年來(lái)，我國(guó)群體性環(huán)境事件逐年增加，自1996年起保持年均29%的增速，大眾的環(huán)境法治意識(shí)在逐漸加強(qiáng)，與之形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)環(huán)境資源審判庭卻面臨“無(wú)案可審”的困境，人們更多地選擇“信訪(fǎng)不信法”。

　　一項(xiàng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)的環(huán)境公益訴訟從2000年左右開(kāi)始到2013年，大約有53件。提起公益訴訟的原告，絕大部分是行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，環(huán)保組織提起的公益訴訟比較少。

　　緣何如此？2013年1月1日，新的《民事訴訟法》正式實(shí)施，其中規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！敝袊?guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)認(rèn)為，由于未對(duì)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”進(jìn)行立法或司法解釋?zhuān)唧w哪些機(jī)關(guān)和組織有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟并不明確，地方法院均以無(wú)立法或司法解釋為由拒絕受理案件。

　　2015年，新環(huán)保法實(shí)施，環(huán)境公益訴訟開(kāi)始“破冰”。新法規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟?！靶颅h(huán)保法為環(huán)境公益訴訟開(kāi)啟了一扇門(mén)，這一立法上的突破掃除了訴訟主體資格的障礙，并為環(huán)保非政府組織在法院起訴污染者打開(kāi)了大門(mén)?！敝袊?guó)政法大學(xué)教授曹明德認(rèn)為。

　　反差：

　　從立案順利到鮮有起訴

　　隨著新環(huán)保法的實(shí)施，環(huán)境公益訴訟的相關(guān)司法解釋以及規(guī)章制度相繼出臺(tái)，進(jìn)一步明確了訴訟程序、受理?xiàng)l件、原告資格、賠償責(zé)任方式等內(nèi)容，因此，2015年也被稱(chēng)為“環(huán)境公益訴訟元年”。

　　在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)謝玉紅的記憶中，2015年是他們開(kāi)展環(huán)境公益訴訟非常順暢的一年，“我們提起的公益訴訟案件均未出現(xiàn)歷年中因原告主體不適格而引發(fā)的不予回應(yīng)、不予受理以及駁回起訴等情況”。

　　立案順利，讓人信心倍增。但是，形成強(qiáng)烈對(duì)比的是，2015年全國(guó)范圍內(nèi)有700家組織有訴訟主體資格，卻只有9家提起了訴訟。

　　還有數(shù)據(jù)顯示，2015年1月至2015年11月，全國(guó)各級(jí)法院共受理一審環(huán)境資源民事案件50331件。其中，貴州、山東等13個(gè)?。ㄊ校┤嗣穹ㄔ汗彩芾憝h(huán)境民事公益訴訟案件45起，環(huán)境民事公益訴訟占全國(guó)環(huán)境資源民事案件的比率僅為0.0894%。

　　0.0894%這個(gè)數(shù)字的背后，折射出了一部被寄予厚望的新法在現(xiàn)實(shí)和理想之間的尷尬。專(zhuān)家分析認(rèn)為，數(shù)量較少一方面是因?yàn)榉蓪?duì)主體資格仍有比較嚴(yán)格的限制；另一方面，也說(shuō)明社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的意愿尚需提高，能力仍需培養(yǎng)。

　　在社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟“遇冷”的同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟則越來(lái)越“熱”。2015年7月1日，全國(guó)人大授權(quán)最高人民檢察院在北京等13個(gè)省、市、自治區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)。截至去年年底，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共提起訴訟案件495件，而環(huán)保領(lǐng)域的公益訴訟案件占絕大部分。

　　困境：

　　從案件本身到社會(huì)組織自身建設(shè)

　　社會(huì)環(huán)保組織的環(huán)境公益訴訟緣何“遇冷”？專(zhuān)家認(rèn)為，環(huán)保組織環(huán)境公益訴訟現(xiàn)在仍面臨取證難、耗時(shí)長(zhǎng)、成本高、人才缺等諸多問(wèn)題，不要寄希望于短時(shí)間改變。

　　拿“福建南平生態(tài)破壞案”為例，該案是新環(huán)保法實(shí)施后民間公益訴訟第一案，該案一審歷經(jīng)10個(gè)月，耗時(shí)很長(zhǎng)。專(zhuān)家表示，環(huán)境案件涉及復(fù)雜的兩個(gè)技術(shù)問(wèn)題：即需要通過(guò)鑒定、評(píng)估來(lái)確定企業(yè)排污行為與生態(tài)損害之間的因果關(guān)系，以及生態(tài)損害賠償費(fèi)用和生態(tài)修復(fù)費(fèi)用的評(píng)估，需要專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行且耗時(shí)很長(zhǎng)。另外，法官本身還要專(zhuān)業(yè)，否則延遲時(shí)間可能會(huì)更長(zhǎng)。

　　很多環(huán)保組織維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)就很難，提起公益訴訟多半力不從心。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人算了這樣一筆賬：“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)每年進(jìn)行一些典型的環(huán)境公益訴訟案件，一般一個(gè)案件的費(fèi)用需要20萬(wàn)元至30萬(wàn)元，包括多次取證、訴訟、鑒定等費(fèi)用，沒(méi)有資金支撐就很難開(kāi)展工作?！?/p>

　　該負(fù)責(zé)人同時(shí)表示，環(huán)保社會(huì)組織的發(fā)展宗旨不盡相同，如有的組織可能只做一些鳥(niǎo)類(lèi)保護(hù)工作等，提起環(huán)境公益訴訟對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，專(zhuān)業(yè)技術(shù)、不菲資金、法律知識(shí)和人才儲(chǔ)備都是門(mén)檻，改變需要一個(gè)過(guò)程。

　　而另一環(huán)保組織負(fù)責(zé)人向記者坦言：“大部分民間環(huán)保組織有很強(qiáng)的地方屬性，提起公益訴訟需要很強(qiáng)的抗壓能力，不可否認(rèn)存在來(lái)自當(dāng)?shù)馗鞣礁深A(yù)的情況。”他還表示，相關(guān)職能部門(mén)對(duì)于社會(huì)組織的調(diào)查取證，仍然戴著“有色眼鏡”去看，消極應(yīng)對(duì)，使得公益訴訟異常艱難。

　　破局：

　　從資金保障到機(jī)制銜接

　　王燦發(fā)認(rèn)為，要增強(qiáng)社會(huì)組織的能力，資金問(wèn)題無(wú)法回避，“政府應(yīng)通過(guò)建立基金的形式對(duì)環(huán)保組織的公益訴訟提供經(jīng)費(fèi)支持。法律規(guī)定環(huán)保組織不能通過(guò)公益訴訟牟利，但一些環(huán)保組織勝訴后，賠償金給了政府，而一些污染是政府執(zhí)法不嚴(yán)導(dǎo)致的，這顯然不合理”。

　　《環(huán)境公益訴訟觀察報(bào)告（2015年卷）》指出，2015年社會(huì)組織逐漸成為提起環(huán)境民事公益訴訟的主力軍。對(duì)于那些因行政機(jī)關(guān)不作為而導(dǎo)致的環(huán)境污染，由于《行政訴訟法》缺乏相關(guān)明確規(guī)定，2015年沒(méi)有社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟，這類(lèi)訴訟主要由檢察機(jī)關(guān)以試點(diǎn)形式提起。

　　實(shí)踐表明，行政部門(mén)所掌握的大量基礎(chǔ)信息和數(shù)據(jù)都可能成為案件勝訴與否的關(guān)鍵，同時(shí)公益訴訟能夠彌補(bǔ)行政執(zhí)法手段的不足，因此須加強(qiáng)社會(huì)組織與行政部門(mén)的合作。在“福建南平生態(tài)破壞案”中，南平市檢察院作為支持起訴單位，在證據(jù)收集等方面對(duì)社會(huì)組織給予了幫助。因此，專(zhuān)家認(rèn)為，由社會(huì)組織來(lái)提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)在必要情況下支持起訴，與行政部門(mén)共同在調(diào)查取證等方面給予支持，是比較好的協(xié)同機(jī)制。同時(shí)社會(huì)組織也可以通過(guò)舉報(bào)的形式來(lái)為檢察機(jī)關(guān)的訴訟提供案源和初步證據(jù)。

　　“法無(wú)禁止即可為”，環(huán)保法規(guī)定符合條件的環(huán)保組織可以提起環(huán)境公益訴訟，沒(méi)有說(shuō)不能提起環(huán)境行政公益訴訟。王燦發(fā)建議，需探索環(huán)境行政公益訴訟主體的多元化，鼓勵(lì)社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟。