關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)

關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)
發(fā)改基礎(chǔ)〔2017〕1173號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳（建委）、交通運(yùn)輸廳（委），各地區(qū)鐵路監(jiān)管局，各鐵路局：

市域（郊）鐵路是城市中心城區(qū)聯(lián)接周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)及其城鎮(zhèn)組團(tuán)之間的通勤化、快速度、大運(yùn)量的軌道交通系統(tǒng)，提供城市公共交通服務(wù)，是城市綜合交通體系的重要組成部分。加快市域（郊）鐵路發(fā)展，對(duì)擴(kuò)大交通有效供給，緩解城市交通擁堵，改善城市人居環(huán)境，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，具有重要作用。當(dāng)前，市域（郊）鐵路發(fā)展滯后，有效供給能力不足，成為城市公共交通短板，在發(fā)展理念和體制機(jī)制等方面問(wèn)題較為突出。為貫徹中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、中央城市工作會(huì)議精神，落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕8號(hào)）、“十三五”規(guī)劃《綱要》和《城鎮(zhèn)化地區(qū)綜合交通網(wǎng)規(guī)劃》的要求，有序推進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，著力推進(jìn)交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，落實(shí)公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略要求，總結(jié)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和有效做法，以體制機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力，以示范項(xiàng)目為抓手，強(qiáng)化規(guī)劃銜接，推進(jìn)既有鐵路挖潛擴(kuò)能改造，視需要有序規(guī)劃新線，著力擴(kuò)大市域（郊）鐵路公交化運(yùn)營(yíng)服務(wù)的有效供給，鼓勵(lì)發(fā)展多層次、多模式、多制式的軌道交通系統(tǒng)，完善城市綜合交通運(yùn)輸體系，更好地適應(yīng)都市圈和城市群發(fā)展新要求。

（二）基本原則

改革創(chuàng)新、引領(lǐng)發(fā)展。堅(jiān)持創(chuàng)新引領(lǐng)，加大改革力度，激發(fā)市場(chǎng)活力，破解體制機(jī)制阻礙。著重在發(fā)展理念、建設(shè)方式、運(yùn)管模式、合作機(jī)制、投融資體制、標(biāo)準(zhǔn)體系、發(fā)展政策等方面探索新路徑、實(shí)施新舉措、取得新突破。

因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃。結(jié)合城市發(fā)展實(shí)際，盤(pán)活存量資產(chǎn)，做好市域（郊）鐵路整體布局規(guī)劃，符合城市群規(guī)劃和城市總體規(guī)劃要求，著力加強(qiáng)與相關(guān)規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接，因地制宜、分類(lèi)推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，使既有資源得到有效利用和增量供給得到有效增加。

資源共享、互利共贏。建立公平、公正、開(kāi)放的發(fā)展環(huán)境，堅(jiān)持政府引導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作，強(qiáng)化政策支持保障，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)和社會(huì)資本投入的積極性，發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)項(xiàng)目共建、線路和站場(chǎng)等資源共享，使企業(yè)有回報(bào)、群眾有獲得感。

先行先試、復(fù)制推廣。在重點(diǎn)城市選擇一批重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施市域（郊）鐵路發(fā)展示范工程，明確示范工程內(nèi)容，系統(tǒng)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮典型示范作用，以點(diǎn)帶面，點(diǎn)面結(jié)合，以期形成可推廣、可借鑒、可復(fù)制的發(fā)展模式。

（三）發(fā)展目標(biāo)。至2020年，京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、長(zhǎng)江中游、成渝等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的超大、特大城市及具備條件的大城市，市域（郊）鐵路骨干線路基本形成，構(gòu)建核心區(qū)至周邊主要區(qū)域的1小時(shí)通勤圈；其余城市群和城鎮(zhèn)化地區(qū)具備條件的城市啟動(dòng)市域（郊）鐵路規(guī)劃建設(shè)工作。

二、加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)

（四）科學(xué)編制規(guī)劃。擬發(fā)展市域（郊）鐵路的城市，城市政府應(yīng)會(huì)同有關(guān)方面深入研究市域運(yùn)輸需求、路網(wǎng)布局、規(guī)劃銜接等問(wèn)題，單獨(dú)編制市域（郊）鐵路發(fā)展規(guī)劃或統(tǒng)籌納入相關(guān)規(guī)劃。規(guī)劃范圍原則上應(yīng)為城市所轄市域，可統(tǒng)籌市域周邊具有一體化傾向、通勤需求較高的毗鄰區(qū)域。利用或改造既有線路的，應(yīng)充分征求鐵路企業(yè)意見(jiàn)。確需規(guī)劃新建線路的，應(yīng)符合城市總體規(guī)劃要求，與鐵路網(wǎng)規(guī)劃、綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃做好銜接，并充分考慮綜合開(kāi)發(fā)需求，形成布局合理的規(guī)劃方案。通過(guò)規(guī)劃的編制，摸清有效需求，建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，明確建設(shè)重點(diǎn)，積極有序推進(jìn)建設(shè)。

（五）健全審核體系。建立健全有利于市域（郊）鐵路發(fā)展的規(guī)劃項(xiàng)目管理機(jī)制。利用既有鐵路發(fā)展市域（郊）鐵路的規(guī)劃由省級(jí)政府會(huì)同鐵路總公司統(tǒng)籌研究確定，改擴(kuò)建項(xiàng)目審批按照現(xiàn)行規(guī)定實(shí)施；新建市域（郊）鐵路的規(guī)劃應(yīng)按照項(xiàng)目功能定位、標(biāo)準(zhǔn)制式等納入相關(guān)線網(wǎng)及建設(shè)規(guī)劃，并在規(guī)劃方案、建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)制式等方面與國(guó)家有關(guān)部門(mén)做好銜接，按現(xiàn)行規(guī)劃管理相關(guān)規(guī)定報(bào)批。市域（郊）鐵路新建項(xiàng)目由省級(jí)政府審批，批復(fù)文件抄送國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、國(guó)家鐵路局等相關(guān)部門(mén)。

三、統(tǒng)籌有序發(fā)展

（六）優(yōu)先利用既有資源。城市政府會(huì)同鐵路企業(yè)，結(jié)合城市空間布局優(yōu)化和鐵路樞紐功能調(diào)整，優(yōu)先考慮利用既有資源開(kāi)行市域列車(chē)。要加強(qiáng)既有資源合理利用可行性分析論證，結(jié)合城市規(guī)劃建設(shè)、鐵路現(xiàn)代物流轉(zhuǎn)型發(fā)展需要等，深化城市內(nèi)部相關(guān)鐵路運(yùn)輸能力利用研究，鼓勵(lì)具備條件城市的內(nèi)部鐵路部分功能合理外遷，釋放線路運(yùn)輸能力。通過(guò)既有鐵路補(bǔ)強(qiáng)、局部線路改擴(kuò)建、站房站臺(tái)改造等方式，擴(kuò)大鐵路服務(wù)城市交通的供給能力。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，鼓勵(lì)有條件的城市研究開(kāi)行市域（郊）列車(chē)。

（七）有序推進(jìn)新建線路。在充分利用既有鐵路的基礎(chǔ)上，有序新建部分線路，優(yōu)化完善市域（郊）鐵路網(wǎng)絡(luò)。要根據(jù)市域（郊）鐵路的需求特征、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)范圍等，合理把握其功能定位，因地制宜選擇標(biāo)準(zhǔn)制式、建設(shè)方案和運(yùn)營(yíng)模式。線路要串聯(lián)5萬(wàn)人及以上的城鎮(zhèn)組團(tuán)和旅游景點(diǎn)并設(shè)站，車(chē)站按照功能適應(yīng)、設(shè)施簡(jiǎn)易、安全便捷的原則盡量設(shè)置于城鎮(zhèn)中心，增強(qiáng)交通引導(dǎo)和提高客流聚集。設(shè)計(jì)速度宜為100~160公里/小時(shí)，平均站間距原則上不小于3公里。因地制宜確定敷設(shè)方式，優(yōu)先采用地面或高架，集約利用通道資源和節(jié)省工程投資。深化項(xiàng)目前期工作，加強(qiáng)技術(shù)方案比選，增強(qiáng)方案的可實(shí)施性。

（八）加強(qiáng)各種方式銜接。統(tǒng)籌多層次軌道交通系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展，科學(xué)把握市域（郊）鐵路與干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通等線路的合理分工，加強(qiáng)各種交通運(yùn)輸方式及不同層次軌道交通系統(tǒng)的高效銜接，提高城市交通組合效率。按照零距離換乘和一體化運(yùn)營(yíng)要求，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)營(yíng)服務(wù)方面的資源共享、互聯(lián)互通。優(yōu)化調(diào)整城市公共交通系統(tǒng)運(yùn)行線路和運(yùn)營(yíng)時(shí)間，同步配套建設(shè)停車(chē)場(chǎng)、電動(dòng)汽車(chē)充電基礎(chǔ)設(shè)施、步行和自行車(chē)服務(wù)設(shè)施，做好公共交通接駁。

（九）提升運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平。市域（郊）鐵路原則上應(yīng)采用公交化運(yùn)營(yíng)模式。利用既有鐵路開(kāi)行市域（郊）列車(chē)的，鐵路企業(yè)要加強(qiáng)運(yùn)輸組織協(xié)調(diào)、優(yōu)化客運(yùn)組織，采取增加既有列車(chē)停站、增加在重要客流集散地的停站頻率、在通勤高峰時(shí)段開(kāi)行通勤列車(chē)等措施，提供符合群眾出行規(guī)律和客流特征、更加便民惠民利民的市域（郊）鐵路運(yùn)輸服務(wù)。新建市域（郊）鐵路線路要嚴(yán)格落實(shí)城市公交化服務(wù)的各項(xiàng)要求，為群眾切實(shí)提供全程安全、便捷、貼心的運(yùn)輸服務(wù)。要依托“互聯(lián)網(wǎng)+市域（郊）鐵路”，提升新建和既有線路的信息化、智能化服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時(shí)在線共享。城市政府有關(guān)部門(mén)要完善運(yùn)營(yíng)服務(wù)激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提升服務(wù)質(zhì)量。

（十）鼓勵(lì)多種運(yùn)管模式。各地根據(jù)實(shí)際情況，合理選擇市域（郊）鐵路運(yùn)營(yíng)管理模式。政府與鐵路企業(yè)之間要?jiǎng)?chuàng)新合作方式，可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，實(shí)現(xiàn)互利共贏，最大限度調(diào)動(dòng)各方面的積極性、主動(dòng)性。鼓勵(lì)運(yùn)營(yíng)主體多元化，拓寬機(jī)構(gòu)選擇空間，支持鐵路企業(yè)、城市軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)等具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)營(yíng)主體參與市域（郊）鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。鼓勵(lì)有條件的城市或項(xiàng)目探索網(wǎng)運(yùn)分離等模式，通過(guò)租用線路和設(shè)備提供服務(wù)。對(duì)線路使用、車(chē)站服務(wù)、委托運(yùn)輸?shù)壬鐣?huì)化服務(wù)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)透明。

（十一）完善運(yùn)營(yíng)補(bǔ)償機(jī)制。城市政府要將市域（郊）鐵路運(yùn)營(yíng)納入城市公共交通系統(tǒng)，充分體現(xiàn)公共服務(wù)屬性，綜合考慮政府財(cái)政補(bǔ)貼、社會(huì)承受能力、企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本、市場(chǎng)供求狀況等因素，完善票價(jià)政策，合理確定票價(jià)水平并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。結(jié)合不同旅客承受能力和消費(fèi)需求特點(diǎn)，根據(jù)服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)輸距離等差異，形成多層次、差別化的票價(jià)體系。對(duì)市域（郊）鐵路實(shí)行低票價(jià)、減免票等造成的政策性虧損和鐵路企業(yè)在技術(shù)改造、經(jīng)營(yíng)冷僻線路等方面投入，各城市在加強(qiáng)成本規(guī)制的基礎(chǔ)上，可給予相應(yīng)補(bǔ)貼補(bǔ)償。初期可通過(guò)加大補(bǔ)貼力度引導(dǎo)和支持市域（郊）鐵路順利開(kāi)行，后期要根據(jù)綜合開(kāi)發(fā)收益給予適當(dāng)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支持，或通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。

四、創(chuàng)新投融資模式

（十二）拓展投融資渠道。建立政府投入、各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本相互支持的多層次、多元化投融資體系。加強(qiáng)政策引導(dǎo)，政府在安排資金時(shí)加大對(duì)市域（郊）鐵路的支持力度。完善激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本全面參與市域（郊）鐵路投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等各個(gè)環(huán)節(jié)。充分發(fā)揮市域（郊）鐵路具備穩(wěn)定現(xiàn)金流的優(yōu)勢(shì)，拓展資金來(lái)源，探索吸引保險(xiǎn)資金、企業(yè)年金等長(zhǎng)期資本參與市域（郊）鐵路發(fā)展。積極支持通過(guò)企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等方式融資。鼓勵(lì)金融租賃公司研發(fā)適合市域（郊）鐵路特點(diǎn)的金融產(chǎn)品，采用直接租賃、售后回租等形式提供融資服務(wù)。

（十三）發(fā)揮綜合開(kāi)發(fā)效能。樹(shù)立TOD開(kāi)發(fā)理念，按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2014]37號(hào)）的相關(guān)政策，發(fā)揮市域（郊）鐵路對(duì)新型城鎮(zhèn)化的支撐服務(wù)作用，集約利用資源，拓展城市綜合服務(wù)功能，提高城市綜合承載能力；依托市域（郊）鐵路通道推進(jìn)城市新區(qū)和外圍城鎮(zhèn)組團(tuán)建設(shè)，引導(dǎo)人口布局，不斷優(yōu)化城市空間。支持通過(guò)既有鐵路站場(chǎng)土地綜合開(kāi)發(fā)，盤(pán)活利用既有鐵路設(shè)施，規(guī)范推進(jìn)新建市域（郊）鐵路站場(chǎng)土地綜合開(kāi)發(fā)。鼓勵(lì)市域（郊）鐵路相關(guān)企業(yè)通過(guò)物業(yè)開(kāi)發(fā)、物業(yè)租賃和管理、車(chē)站和車(chē)輛商業(yè)開(kāi)發(fā)等形式，構(gòu)建綜合開(kāi)發(fā)溢價(jià)回收機(jī)制，支持市域（郊）鐵路發(fā)展。

五、強(qiáng)化保障措施

（十四）完善發(fā)展制度體系。完善市域（郊）鐵路發(fā)展相關(guān)政策法規(guī)，建立健全項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制，確保市域（郊）鐵路發(fā)展有法可依、有章可循、安全可靠。利用既有鐵路開(kāi)行市域（郊）鐵路列車(chē)的，鐵路企業(yè)應(yīng)商地方政府研究出臺(tái)運(yùn)營(yíng)方案和相關(guān)措施，強(qiáng)化企業(yè)運(yùn)輸安全主體責(zé)任，合理劃分與地方政府各方權(quán)責(zé)，確保群眾全程安全便捷出行。新建市域（郊）鐵路的，鐵路企業(yè)要規(guī)范和簡(jiǎn)化新建線路與既有鐵路的接軌手續(xù)；各級(jí)政府部門(mén)要發(fā)揮主體責(zé)任，深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化審批流程，提高審批效率，加快規(guī)劃和項(xiàng)目審批；城市政府要加強(qiáng)人才培養(yǎng)建設(shè)，完善監(jiān)管體制機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)新建市域（郊）鐵路的事中事后監(jiān)管，確保項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)安全。

（十五）健全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。鼓勵(lì)多種制式，支持技術(shù)創(chuàng)新，推進(jìn)新型裝備研發(fā)及產(chǎn)業(yè)化。鼓勵(lì)支持地方和企業(yè)推進(jìn)技術(shù)與管理創(chuàng)新，建立健全符合我國(guó)國(guó)情的市域（郊）鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。結(jié)合“中國(guó)制造2025”，進(jìn)一步推進(jìn)市域（郊）鐵路裝備制造業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)軌道交通裝備企業(yè)加大列車(chē)研發(fā)力度，在現(xiàn)有城市軌道交通裝備基礎(chǔ)上，突破關(guān)鍵零部件及綠色智能化集成技術(shù)，完善市域（郊）鐵路列車(chē)譜系，建立整裝的產(chǎn)業(yè)體系，打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的市域（郊）鐵路裝備產(chǎn)業(yè)鏈。

（十六）選擇重點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目。近期推出一批示范項(xiàng)目，并適時(shí)拓展示范項(xiàng)目范圍，在示范內(nèi)容、實(shí)施方案、工作安排等方面進(jìn)行差別化探索。城市政府有關(guān)部門(mén)、鐵路企業(yè)和社會(huì)資本要在鐵路資源評(píng)估、配套設(shè)施改造、合作模式、收益分配等方面加強(qiáng)合作，實(shí)現(xiàn)互利共贏，形成一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

（十七）加強(qiáng)實(shí)施過(guò)程監(jiān)管。充分發(fā)揮中央、地方、企業(yè)各方積極性，共同努力推進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展。創(chuàng)新方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)市域（郊）鐵路發(fā)展的有效監(jiān)管，營(yíng)造和維護(hù)公平有序的市場(chǎng)環(huán)境。國(guó)家加強(qiáng)跟蹤指導(dǎo)，及時(shí)總結(jié)評(píng)估實(shí)施情況，協(xié)調(diào)解決有關(guān)問(wèn)題。規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)審批程序辦理，不得利用市域（郊）鐵路名義變相建設(shè)地鐵、單軌。國(guó)家發(fā)展改革委將會(huì)同有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)檢查和稽察，對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

附件：市域（郊）鐵路第一批示范項(xiàng)目表

國(guó)家發(fā)展改革委
住房城鄉(xiāng)建設(shè)部
交 通 運(yùn) 輸 部
國(guó) 家 鐵 路 局
中國(guó)鐵路總公司
2017年6月20日