發(fā)展市域（郊）鐵路是促進新型城鎮(zhèn)化建設的
重要舉措

當前我國新型城鎮(zhèn)化建設正進入加快推進的重要時期，貫徹落實新發(fā)展理念，走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，對城市交通發(fā)展提出了新的要求。建設市域（郊）鐵路是加快完善城市綜合交通網絡的重要途徑，符合中國特色城鎮(zhèn)化建設需要。發(fā)布促進市域（郊）鐵路發(fā)展指導意見（以下簡稱“指導意見”），對市域（郊）鐵路科學有序發(fā)展將起到積極的推動作用。

一、提高對市域（郊）鐵路建設必要性的認識

近年來我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，預計到2020年城鎮(zhèn)化率將達到60%。但在城市發(fā)展過程中，交通擁堵、環(huán)境污染、承載力弱等“城市病”愈發(fā)凸顯。因此，走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，必須優(yōu)先發(fā)展公共交通，提升城市綜合承載能力。

1．中國特色城鎮(zhèn)體系需要優(yōu)化交通運輸結構

我國城市市域廣闊，尤其是市管縣的行政區(qū)劃體制，管理的城鎮(zhèn)較多。在東部地區(qū)，經濟發(fā)達、人口眾多，中心城區(qū)、副中心及主要城鎮(zhèn)已成為經濟活動和人口主要聚集區(qū)，市域內各組團經濟聯系緊密、人員通勤出行頻繁。由于許多城市市域范圍內交通仍以道（公）路為主，機動車數量增長迅猛，各組團之間交通擁堵狀況日趨嚴峻，車速小于20Km/h已成為常態(tài)，出行時間不能把握，嚴重影響了社會經濟活動的正常進行。因此，進一步優(yōu)化市域內交通運輸結構，提高公共運輸供給能力和效率，有效緩解地面道路資源供求矛盾，適應城鎮(zhèn)化交通需求不斷增長的需要是一項非常緊迫的任務。

2．拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間需要高效的公共交通體系

許多城市往往注重圍繞中心城區(qū)發(fā)展，從而使得中心城區(qū)負荷過重，承載能力下降，不能真正發(fā)揮中心城區(qū)組織和推動區(qū)域經濟一體化發(fā)展的作用。造成這種原因很重要一個因素是缺乏大容量、快速的公共交通體系，市域內組團之間通達性較弱，導致中心城區(qū)對周邊區(qū)域、城鎮(zhèn)輻射能力不強，城市空間結構難以拓展。因此，加快發(fā)展市域內高效的公共交通系統(tǒng)，積極引導城市向新區(qū)、郊區(qū)、中心城鎮(zhèn)發(fā)展，可有效縮短中心城區(qū)與外圍組團的時空距離，有利于拉大城市框架、改善和優(yōu)化城市空間格局，有利于降低中心城區(qū)的人口密度及交通需求壓力，有助于中心城區(qū)各項功能的向外輻射，從而促進中心城區(qū)與外圍組團的均衡合理發(fā)展。

3．城鎮(zhèn)經濟社會轉型需要加強交通設施引導

中國特色城鎮(zhèn)化就是要做到“安全、繁榮、宜居、特色、文明、和諧”。實現這個目標，需要加強交通基礎設施建設，通過TOD模式（“以公共交通為導向”的開發(fā)模式）引導城市發(fā)展。優(yōu)良的交通設施對沿線周邊商業(yè)、居住、公共服務等開發(fā)建設具有較高的吸引力，從而促進城市功能以網絡化的形式在通勤圈的范圍內實現整合和再分配，使生產和人們的活動能在更廣泛的范圍共享自然資源和社會資源。

4．增強城鎮(zhèn)承載能力需要重視綠色交通

在城鎮(zhèn)化過程中，城區(qū)內的土地和通道資源日趨緊缺，傳統(tǒng)的道路交通發(fā)展模式受到很大局限，無法滿足日益增長的交通需求。由于近年來城市內的機動車特別是私家車數量增長很快，導致城市空氣污染嚴重，部分城市機動車污染物排放量已占城市大氣污染物的40%以上。因此，建設綠色城鎮(zhèn)，實現人與社會、人與自然的和諧可持續(xù)發(fā)展，就必須構建資源節(jié)約、環(huán)境保護型的城市交通方式。

5.市域（郊）鐵路是城市公共交通的重要組成部分

目前，我國大城市、特大城市已經出現郊區(qū)化趨勢，一部分人口及城市功能從城市中心區(qū)向郊區(qū)遷移，在主城與新城及外圍組團之間產生大量客流。而且更多的中小城市正處于加速發(fā)展時期，是我國推進城鎮(zhèn)化的主體。這些城市地域廣、城鎮(zhèn)多、經濟社會發(fā)展快，城鎮(zhèn)之間的經濟互補與聯系愈加緊密。因此，在加快推進城鎮(zhèn)化過程中，在城市尤其是新興的城市積極發(fā)展聯系中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)、組團的快速、大容量、公交化、采用大鐵路制式的市域（郊）鐵路，是適合建設中國特色城鎮(zhèn)化的高效、綠色公共交通方式，對堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路非常重要，時機已逐漸成熟。

二、準確把握市域（郊）鐵路功能定位

從我國的情況看，專門從事旅客運輸的軌道交通系統(tǒng)有高速鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、地鐵（輕軌）四種。這四種軌道交通方式在社會化運輸過程中，按照各自的技術經濟特征和比較優(yōu)勢共同構成一個有機整體，是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要交通基礎。城市軌道交通由市域（郊）鐵路與地鐵（輕軌）構成。市域（郊）鐵路主要服務較短距離、大容量、便捷的旅客運輸，并為城市市域范圍內中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)、外圍組團之間旅客運輸提供公交化公共交通服務。設計時速為120～160km/h，旅行速度較高。地鐵（輕軌）主要服務城市中心城區(qū)，且速度相對要低。市域（郊）鐵路功能體現在以下五個方面:

一是推動城鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展。市域（郊）鐵路對加快城市經濟發(fā)展轉型，伸展城市發(fā)展空間，協調市域各城鎮(zhèn)發(fā)展、促進城市對外開放，提高城市競爭力等具有重要作用；二是完善城鎮(zhèn)綜合運輸體系。市域（郊）鐵路對優(yōu)化城鎮(zhèn)綜合運輸結構，擴大交通運輸能力，滿足多樣化運輸需求，促進綜合運輸一體化，提高運輸效率等具有重要作用；三是擴大輻射半徑。市域（郊）鐵路較快的運營速度，可以縮短市域核心區(qū)至周邊主要區(qū)域的時空距離，形成“一小時交通圈”，對增強中心城區(qū)的輻射作用，加強各區(qū)域、城鎮(zhèn)之間的分工與協作具有重要作用；四是保護中心城區(qū)。市域（郊）鐵路可以減少進入中心城區(qū)的小汽車數量，對于緩解中心城區(qū)交通壓力，改善居住條件，保護歷史文化等具有重要作用；五是引導城鎮(zhèn)體系建設。市域（郊）鐵路為市域土地開發(fā)創(chuàng)造了條件，可以引導城市規(guī)劃和布局調整，對促進城鎮(zhèn)體系的形成和完善具有重要作用。

市域（郊）鐵路的建設要立足本地實際情況，著眼于城市的長遠發(fā)展，貫徹落實國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，建立與城市經濟社會發(fā)展協調、運輸組織合理、設施網絡完善、快速便捷和可持續(xù)發(fā)展的運輸體系，提高城市交通的基本公共服務能力，以優(yōu)質高效的運輸服務保障城市總體規(guī)劃目標的實現。

市域（郊）鐵路的發(fā)展要做到支持城市經濟社會發(fā)展，提高城市的綜合競爭能力；與城市發(fā)展相協調，支持城市空間布局和用地功能組織；提供優(yōu)質高效的公交服務，引導形成合理的出行方式結構；與其他交通方式緊密銜接，協同發(fā)揮交通資源使用效率。

三、科學推進市域（郊）鐵路發(fā)展

在新的形勢下，市域（郊）鐵路建設在發(fā)展理念、建設方式、運管模式、投資融資、標準體系等方面有許多問題需要探索和解決。指導意見已經給予了政策引導，要按照指導意見重點做好相關工作。

1．重視規(guī)劃編制和指導

當前我國許多城鎮(zhèn)正處于向更大、更高級的城市發(fā)育和形成過程中，必須吸取過去城市發(fā)展圈城式、攤大餅式的慘痛教訓。因此，在城市發(fā)展過程中，必須重視規(guī)劃，用科學合理的規(guī)劃來指導城市發(fā)展。交通對城市發(fā)展有著重要的引導作用，優(yōu)秀的城市交通發(fā)展規(guī)劃對未來城市發(fā)展至關重要。科學的城市交通規(guī)劃首先要提高科學性和前瞻性。不同的交通模式由于其本身性能不同，在引導城市發(fā)展過程中有不同的作用。規(guī)劃的編制必須立足于基本的國情市情，準確把握經濟社會發(fā)展的情況和趨勢，體現城市發(fā)展的長遠戰(zhàn)略。要深入研究各種運輸方式的現代技術經濟特征，綜合考慮各自的比較優(yōu)勢及相互間的互補性，結合城市總體規(guī)劃的需要，尋找最佳的線網布局和各種運輸方式協調發(fā)展的方案。要強化規(guī)劃的指導性和約束力，規(guī)劃確定后必須嚴格按規(guī)劃組織和實施。

2. 加強建設前期工作

為加快推進市域（郊）鐵路的發(fā)展，指導意見已經明確了規(guī)劃項目管理分工與程序。規(guī)劃審批后，當地政府應該精心組織好項目建設前期工作，做好土地利用控制，并根據城市發(fā)展的總體安排、客運需求以及資金籌集等情況，科學選擇適應國情市情的鐵路技術標準，統(tǒng)籌安排好項目建設時序，最大限度地發(fā)揮項目的效率和效益。

3. 盡可能利用好城市內既有鐵路資源

許多城市尤其是特大、大城市如北京、上海、廣州、武漢、重慶等都有大量的城市內既有鐵路。隨著鐵路建設不斷發(fā)展，城市樞紐內既有鐵路的功能和作用也發(fā)生了變化，一些鐵路可能閑置下來，一些鐵路由于貨運外遷而使能力得到大幅度釋放，還有一些鐵路通過優(yōu)化運輸組織也可增加運力。因此，要在合理增量的同時，優(yōu)先用好存量，通過對部分線路適當進行改造，充分挖掘樞紐內鐵路富余能力發(fā)展市域（郊）運輸，將城區(qū)內線路“以貨為主”變成“以客為主”、“輻射外部”變?yōu)椤胺粘菂^(qū)”，以解決城市的市域（郊）運輸問題。

4. 創(chuàng)新運營管理模式

市域（郊）鐵路雖然在技術屬性上與大鐵路相近，但在經濟屬性上與城市軌道交通接近，主要為城市服務并具有很強的公益性。指導意見就市域（郊）鐵路運營管理模式提出了建議，內涵是要創(chuàng)新運營管理模式。例如可以采取一體化管理，即集建設、運營、沿線商業(yè)開發(fā)于一體的公司制模式；或者把建設、運營、沿線商業(yè)化開發(fā)分別由專業(yè)化公司承擔。前者經營管理的成本較大，對公司管理水平要求高，后者機制則較靈活。不管采用哪種模式，都必須根據各個城市的具體情況合理選擇。對于經濟發(fā)展水平高、投融資環(huán)境好、市域線網規(guī)模大、市場經營開發(fā)前景好的城市，可以組建一體化公司統(tǒng)籌市域（郊）鐵路的建設和運營管理。為了節(jié)約成本，在前期線路較少時也可先委托鐵路局等幫助運營。無論采取哪種經營管理模式，運輸組織和服務理念一定要適應城市交通的特點，實行小編組、公交化運輸。

5.深化投融資體制改革

解決好建設資金是加快市域（郊）鐵路發(fā)展的關鍵，必須要在投融資體制改革上邁出更大步伐，進一步拓寬融資渠道、創(chuàng)新融資機制。政府除了加大資金支持力度外，可以引進社會資金，尤其在東部發(fā)達地區(qū)，可以通過引進企業(yè)資本、自然人資本等，共同參與項目的投資、建設、運營和管理等。即可以運用各種金融工具比如設立專項基金、發(fā)行債券、定向募集等籌集一定資金，還可以通過給予鐵路沿線土地開發(fā)權吸引企業(yè)參與投資，有條件的還可以采用BOT、PPP等投融資模式。城市內如有可利用的既有鐵路線，鐵路部門也可以通過入股或置換給予必要的支持。

市域（郊）鐵路由于公益特性，在票價上實行較低的政府指導價，盡可能貼近老百姓的生活，因此很難依靠自身的運輸贏利。政府必須加大政策支持力度，比如用其他收益對運輸企業(yè)予以補貼等，才能有利其可持續(xù)發(fā)展。

對于市域（郊）鐵路，目前一些城市正在進行大膽嘗試，并取得了良好效果。相信隨著指導意見的發(fā)布，在一批示范項目的帶動下，還會有更多的城市加入到這一行列，為加快推進城鎮(zhèn)化、走中國特色城鎮(zhèn)化道路作出應有的貢獻。（中國鐵路經濟規(guī)劃研究院  林仲洪）