補(bǔ)足都市圈交通短板 推進(jìn)市域（郊）鐵路有序發(fā)展

近日，國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、國(guó)家鐵路局和中國(guó)鐵路總公司聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》準(zhǔn)確把握了我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和建設(shè)現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系對(duì)市域（郊）鐵路發(fā)展的要求，明確了當(dāng)前我國(guó)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則和分類發(fā)展目標(biāo)等總體要求，提出了市域（郊）鐵路的建設(shè)方式、發(fā)展路徑、機(jī)制制度、支持保障措施等，具有系統(tǒng)全面和操作性強(qiáng)的特征，是我國(guó)當(dāng)前市域（郊）鐵路發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。我國(guó)市域（郊）鐵路剛剛起步，發(fā)展理念、體制機(jī)制等還存在很多問(wèn)題，未來(lái)發(fā)展需求大，《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)恰逢其時(shí)，對(duì)有序推進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展具有重要意義。

一、有序推進(jìn)市域（郊）鐵路建設(shè)，是交通運(yùn)輸供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容

城市化過(guò)程中，特大城市和超大城市的中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)逐漸形成了具有相對(duì)密切職住關(guān)系的都市圈。為解決居民在中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)之間的工作生活往來(lái)，倫敦、巴黎、東京、紐約等國(guó)際大都市圈都建設(shè)了上千甚至數(shù)千公里的連接城市中心與周邊衛(wèi)星城的軌道交通系統(tǒng)——市域（郊）鐵路，并在都市圈交通體系中發(fā)揮了重要作用，成為不可或缺的部分。2013年?yáng)|京都市圈軌道交通占公共交通出行總量的77.7%，其中市郊鐵路占公共交通出行總交通量的比重達(dá)到65.5%。

2016年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.35%，市轄區(qū)人口200萬(wàn)以上的城市超過(guò)50個(gè)。人口在大城市的周邊衛(wèi)星城鎮(zhèn)聚集，連接大城市中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)的交通擁堵已成為制約我國(guó)大城市發(fā)展的瓶頸，都市圈交通是我國(guó)綜合交通運(yùn)輸體系的短板之一，解決的重要途徑是建設(shè)支撐職住平衡的大容量、快速化軌道交通體系。為優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局、緩解城市擁堵，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)一些大城市開(kāi)始發(fā)展市域（郊）鐵路。如，北京開(kāi)通了北京北站至延慶的S2線市郊列車，成都市建設(shè)了市區(qū)至都江堰的市域鐵路，2012年10月上海南站至金山區(qū)的金山鐵路投入運(yùn)營(yíng)，溫州正在建設(shè)市域鐵路網(wǎng)。

目前我國(guó)有市域（郊）鐵路的城市寥寥無(wú)幾；北京、上海等都市圈的規(guī)模可以比肩東京、紐約，但市域（郊）鐵路的規(guī)模不到這些城市的5%。與需求相比，我國(guó)市域（郊）鐵路發(fā)展滯后，有效供給能力不足，是都市圈交通這一短板中的短板。補(bǔ)齊市域（郊）鐵路這一短板，是交通運(yùn)輸供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要任務(wù)。

二、明晰重點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展

2016年我國(guó)的鐵路營(yíng)業(yè)里程已經(jīng)達(dá)到12.4萬(wàn)公里，長(zhǎng)期的鐵路瓶頸制約基本消除，鐵路能力基本適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。在一些超大城市和特大城市，已經(jīng)有部分鐵路線路出現(xiàn)區(qū)段能力富余、甚至有的線路停運(yùn)或廢棄?；诖耍谛陆ň€路和利用既有鐵路兩種市域（郊）鐵路建設(shè)方式上，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要優(yōu)先利用既有鐵路資源，在充分利用既有鐵路的基礎(chǔ)上，有序新建部分線路。利用都市圈既有鐵路的富余能力開(kāi)行市郊列車，或者利用線路進(jìn)行局部線路改擴(kuò)建和車站改造，可以盤活既有閑置資源，節(jié)約工程投資成本，實(shí)現(xiàn)資源的集約節(jié)約利用。如上海金山鐵路支線始建于1975，主要服務(wù)于金山石化職工通勤和貨運(yùn)，上世紀(jì)末由于客貨運(yùn)量的大幅萎縮，金山鐵路處于幾近閑置狀態(tài)并最終于2003年停運(yùn)。上海市政府與鐵道部共同投資約38億元對(duì)既有金山鐵路支線改建，并于2012年9月開(kāi)通運(yùn)營(yíng)新的金山市郊鐵路。金山鐵路利用既有閑置的鐵路線路進(jìn)行改建，工程投資每公里不到1億元，而新建線路的投資預(yù)計(jì)每公里在3億元以上。當(dāng)然，都市圈的既有鐵路是按其當(dāng)時(shí)其承擔(dān)的功能建設(shè)的，有些線路即使適當(dāng)改建也未必符合市域（郊）鐵路的需求特征、服務(wù)的空間范圍、服務(wù)對(duì)象等的要求。中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)之間也會(huì)有軌道交通線路的空白，在盡可能利用既有鐵路的基礎(chǔ)上，要通過(guò)有序新建部分線路來(lái)完善市域（郊）鐵路網(wǎng)絡(luò)。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出分類次序推進(jìn)大城市市域（郊）鐵路建設(shè)。城區(qū)人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是大城市建設(shè)市域（郊）鐵路的基本需求條件。2015年我國(guó)市轄區(qū)人口超500萬(wàn)的特大城市有12個(gè)，其中人均GDP超萬(wàn)元的城市全部分布在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、長(zhǎng)江中游和成渝地區(qū)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。《指導(dǎo)意見(jiàn)》針對(duì)不同地區(qū)，提出2020年的差異化市域（郊）鐵路發(fā)展目標(biāo)：在上述經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)具備條件的大城市及以上規(guī)模的城市，市域（郊）鐵路骨干線路基本建成；其余城市群和城鎮(zhèn)化地區(qū)具備條件的城市啟動(dòng)相關(guān)規(guī)劃工作。

三、完善機(jī)制，務(wù)實(shí)推進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展

市域（郊）鐵路是公共交通的重要組成部分，公益性突出、社會(huì)效益顯著。市域（郊）鐵路建設(shè)投資巨大，為適應(yīng)通勤需要一般運(yùn)營(yíng)采用低票價(jià)，因此市郊鐵路的經(jīng)濟(jì)效益普遍較差，特別是遠(yuǎn)郊線路客流量少，且集中分布在上下班時(shí)段，運(yùn)營(yíng)的直接經(jīng)濟(jì)效益不好。在我國(guó)，推進(jìn)市域（郊）鐵路健康發(fā)展，必須解決市郊鐵路的建設(shè)資金，保障運(yùn)營(yíng)中的經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)可持續(xù)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》直面發(fā)展障礙，從投融資體系、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)償機(jī)制、土地綜合開(kāi)發(fā)等方面，切實(shí)提出推進(jìn)市域（郊）鐵路可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制。

市域（郊）鐵路的公益性特征，決定了政府在其建設(shè)中負(fù)有重要義務(wù)。市域（郊）鐵路投資大，在特定政策支持下可經(jīng)營(yíng)、可盈利，能夠吸引社會(huì)資本投入?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)加大政府資金投入支持市域（郊）鐵路，同時(shí)鼓勵(lì)建立多元化投融資體系，全面向社會(huì)資本放開(kāi)市域（郊）鐵路從投資建設(shè)到運(yùn)營(yíng)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新融資工具，支持各類金融企業(yè)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等以多種形式參與市域（郊）鐵路的建設(shè)。

政府對(duì)市郊鐵路企業(yè)承擔(dān)公益服務(wù)責(zé)任、實(shí)施低票價(jià)等造成政策性虧損給予補(bǔ)貼，是歐洲國(guó)家采取的普遍做法。北京、成都、上海等城市在利用既有鐵路線路或與鐵路企業(yè)合作運(yùn)營(yíng)市域（郊）鐵路中，探索出多種合作方式和運(yùn)營(yíng)管理模式，如政府購(gòu)買服務(wù)、低票價(jià)補(bǔ)貼等?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》借鑒了國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)地方政府與鐵路企業(yè)創(chuàng)新合作方式，實(shí)現(xiàn)雙贏，明確了市域（郊）鐵路的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)償機(jī)制。支持建立健全財(cái)政補(bǔ)貼、政府購(gòu)買服務(wù)、土地綜合開(kāi)發(fā)收益補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)等機(jī)制，保障市域（郊）鐵路企業(yè)的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。為提高市域（郊）鐵路的盈利能力，《指導(dǎo)意見(jiàn)》支持企業(yè)對(duì)市域（郊）鐵路場(chǎng)站用地進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益；鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新商業(yè)形式，通過(guò)物業(yè)開(kāi)發(fā)、物業(yè)租賃和管理、車站和車輛商業(yè)開(kāi)發(fā)等，構(gòu)建綜合開(kāi)發(fā)溢價(jià)回收機(jī)制。

四、健全制度，科學(xué)推進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展

我國(guó)的市域（郊）鐵路發(fā)展還處于探索階段，為確保市域（郊）鐵路發(fā)展有法可依、有章可循，在已有的幾條市域（郊）鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和暴露出的問(wèn)題基礎(chǔ)上，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出健全項(xiàng)目審核、建立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系等制度，推動(dòng)項(xiàng)目示范，科學(xué)推進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)范了市域（郊）鐵路審核程序，明確了政府對(duì)市域（郊）鐵路的項(xiàng)目管理制度。市域（郊）鐵路作為地方事權(quán)，明確新建市域（郊）鐵路的項(xiàng)目由省級(jí)政府審批，批復(fù)文件抄送國(guó)家相關(guān)部門；利用既有鐵路發(fā)展市域（郊）鐵路的規(guī)劃由省級(jí)政府會(huì)同中國(guó)鐵路總公司確定，涉及既有鐵路改擴(kuò)建的項(xiàng)目，按照現(xiàn)行規(guī)定審批。

目前市域（郊）鐵路建設(shè)還缺乏工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要建立市域（郊）鐵路的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)市域（郊）鐵路的基本功能和大運(yùn)量、快速度、通勤化的特征，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出市域（郊）鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的功能性要求：如線路要連接沿線5萬(wàn)人口以上的城鎮(zhèn)和旅游景點(diǎn)，以增強(qiáng)交通引導(dǎo)和提高客流聚集；車站要堅(jiān)持設(shè)施簡(jiǎn)易、安全便捷，并且盡量設(shè)置于城鎮(zhèn)中心，以實(shí)現(xiàn)旅客快進(jìn)快出。對(duì)設(shè)計(jì)時(shí)速、站間距、敷設(shè)方式等提出了推薦而非強(qiáng)制性的要求，體現(xiàn)了一般性與靈活性。我國(guó)運(yùn)營(yíng)中的市域（郊）鐵路使用的是國(guó)家干線鐵路車輛，如上海金山鐵路租用上海鐵路局的CRH2A動(dòng)車組列車，北京S2線開(kāi)行NDJ3“和諧長(zhǎng)城號(hào)”內(nèi)燃動(dòng)車組?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》鼓勵(lì)多種制式，推進(jìn)新型裝備研發(fā)，完善市域（郊）鐵路列車譜系，建立具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的裝備產(chǎn)業(yè)鏈。

制度建立來(lái)自實(shí)踐的需求推動(dòng)，制度完善來(lái)源于實(shí)踐的總結(jié)提升。如前所述，我國(guó)市域（郊）鐵路發(fā)展剛剛起步，《指導(dǎo)意見(jiàn)》推出了第一批市域（郊）鐵路示范項(xiàng)目，通過(guò)這些示范項(xiàng)目的實(shí)踐探索，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，是科學(xué)推進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的重要途徑。（國(guó)家發(fā)展改革委綜合運(yùn)輸研究所副所長(zhǎng)  李連成）