關(guān)于對《關(guān)于批準〈內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實施“一地兩檢”的合作安排〉的決定（草案）》的說明

新華社北京12月27日電

關(guān)于對《關(guān)于批準〈內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實施“一地兩檢”的合作安排〉的決定（草案）》的說明
——2017年12月22日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議上
國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室主任 張曉明

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

我受國務(wù)院委托，現(xiàn)對《關(guān)于批準〈內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實施“一地兩檢”的合作安排〉的決定（草案）》作如下說明：

一、基本情況

廣深港高鐵是內(nèi)地與香港特別行政區(qū)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重大合作項目，其中，由香港特別行政區(qū)政府投資興建的香港段將于2018年第三季度建成通車。為實現(xiàn)香港特別行政區(qū)與全國高鐵網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，保障廣深港高鐵香港段的運輸、經(jīng)濟和社會效益最大化，中央有關(guān)部門、廣東省人民政府與香港特別行政區(qū)政府經(jīng)反復研究，并參考了此前在廣東省深圳灣設(shè)立內(nèi)地口岸區(qū)和港方口岸區(qū)并實施“一地兩檢”的模式，一致認為，在廣深港高鐵香港特別行政區(qū)西九龍站（以下簡稱西九龍站）設(shè)立口岸并實施“一地兩檢”是最佳方案。該方案的主要內(nèi)容是，在西九龍站設(shè)立口岸，分為香港口岸區(qū)和內(nèi)地口岸區(qū)，由雙方分別按照各自法律，對乘坐高鐵往來于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)的人員及其隨身物品和行李，進行出入境邊防檢查、海關(guān)監(jiān)管、檢驗檢疫等出入境監(jiān)管。鑒于在西九龍站實施“一地兩檢”涉及在香港特別行政區(qū)區(qū)域內(nèi)設(shè)立內(nèi)地口岸區(qū)以及內(nèi)地與香港特別行政區(qū)管轄權(quán)（包括司法管轄權(quán)）的劃分和法律適用，需要根據(jù)《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》明確相應(yīng)的法律依據(jù)和具體實施辦法，中央有關(guān)部門和香港特別行政區(qū)政府經(jīng)過深入研究后同意采取“三步走”程序作出有關(guān)安排，即：第一步，內(nèi)地和香港特別行政區(qū)簽署《內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實施“一地兩檢”的合作安排》（以下簡稱《合作安排》）；第二步，由國務(wù)院提請全國人大常委會批準《合作安排》；第三步，雙方通過各自法律程序落實《合作安排》。經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，2017年11月18日，廣東省人民政府省長馬興瑞代表內(nèi)地與香港特別行政區(qū)行政長官林鄭月娥正式簽署了《合作安排》，完成了“三步走”程序的第一步。

二、《合作安排》的主要內(nèi)容

《合作安排》共5章17條正文和1個附件，主要內(nèi)容包括：

一是規(guī)定口岸設(shè)置的相關(guān)事宜。明確在西九龍站設(shè)立香港口岸區(qū)和內(nèi)地口岸區(qū)，實施“一地兩檢”；規(guī)定內(nèi)地口岸區(qū)的范圍并明確在香港特別行政區(qū)境內(nèi)的廣深港高鐵營運中的列車車廂也視作在內(nèi)地口岸區(qū)范圍之內(nèi)；明確內(nèi)地口岸區(qū)場地使用權(quán)的取得、期限及費用等事宜由雙方簽訂合同作出規(guī)定。

二是規(guī)定內(nèi)地口岸區(qū)的管轄權(quán)限。明確除了由香港特別行政區(qū)管轄的事項外，人員、物品的出入境監(jiān)管和內(nèi)地口岸區(qū)內(nèi)的治安等其他所有事項均由內(nèi)地根據(jù)內(nèi)地法律實施管轄，并明確內(nèi)地口岸區(qū)視為“處于內(nèi)地”。內(nèi)地將派駐出入境邊防檢查機關(guān)、海關(guān)、檢驗檢疫機構(gòu)、口岸綜合管理機構(gòu)和鐵路公安機關(guān)依法履行職責。香港特別行政區(qū)管轄的事項主要與運營管理西九龍站和高鐵香港段相關(guān)，包括有關(guān)香港特別行政區(qū)工作人員履行職務(wù)或與履行職務(wù)相關(guān)的事項，有關(guān)西九龍站建筑物及相關(guān)設(shè)施的建設(shè)、保險和設(shè)計、維修養(yǎng)護標準和責任的事項，有關(guān)管理及監(jiān)察廣深港高鐵香港段鐵路系統(tǒng)安全運作及環(huán)境管制的事項等六類。西九龍站的鐵路運輸服務(wù)管理也由香港特別行政區(qū)負責，并明確其應(yīng)實行實名制售票、對乘客進行查驗和安檢。

三是規(guī)定聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)與應(yīng)急處理機制。雙方同意建立口岸協(xié)商聯(lián)絡(luò)機制、應(yīng)急處理機制和聯(lián)絡(luò)員制度，定期安排聯(lián)合演練，并共同制定和簽署關(guān)于西九龍站口岸運行管理的協(xié)作實施方案。明確雙方在內(nèi)地口岸區(qū)進行活動和處理突發(fā)、緊急事件等有關(guān)事項的相關(guān)原則。

四是規(guī)定爭議解決以及《合作安排》的修改、生效等其他相關(guān)事宜?！逗献靼才拧芬?guī)定，“本合作安排報中央人民政府提請全國人民代表大會常務(wù)委員會批準后生效”，“如因西九龍站口岸運行條件和監(jiān)管發(fā)生變化或其他因素影響需對本合作安排進行修改，須經(jīng)雙方協(xié)商達成一致后簽署書面文件，并報中央人民政府批準”。

《合作安排》附件包括西九龍站B2入境層、西九龍站B3離境層和西九龍站B4月臺層示意圖。

三、關(guān)于提請全國人大常委會審議批準《合作安排》的理由

在西九龍站實施“一地兩檢”，是“一國兩制”實踐中遇到的新情況。由于涉及在香港特別行政區(qū)區(qū)域內(nèi)設(shè)立內(nèi)地口岸區(qū)以及內(nèi)地與香港特別行政區(qū)管轄權(quán)（包括司法管轄權(quán)）的劃分和法律適用，根據(jù)《中華人民共和國憲法》（以下簡稱憲法）和香港特別行政區(qū)基本法關(guān)于全國人大常委會地位和職權(quán)的規(guī)定，由全國人大常委會審議批準《合作安排》，明確《合作安排》符合“一國兩制”方針，符合憲法和香港特別行政區(qū)基本法，可為在西九龍站設(shè)立口岸實施“一地兩檢”進一步提供憲制性法律基礎(chǔ)，為國務(wù)院批準內(nèi)地在西九龍站設(shè)立口岸并派駐機構(gòu)依法履行職責提供法律依據(jù)。

為此，國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室會同中央有關(guān)部門起草了提請全國人民代表大會常務(wù)委員會審議的《關(guān)于批準〈內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實施“一地兩檢”的合作安排〉的決定（草案）》（以下簡稱決定草案）。決定草案已經(jīng)國務(wù)院同意。

四、《合作安排》與香港特別行政區(qū)基本法有關(guān)條文的關(guān)系

鑒于香港社會對《合作安排》與香港特別行政區(qū)基本法有關(guān)條文的關(guān)系問題比較關(guān)注，現(xiàn)一并作出說明。

（一）香港特別行政區(qū)與內(nèi)地簽署《合作安排》的權(quán)力來源。香港特別行政區(qū)政府與內(nèi)地有關(guān)方面就在西九龍站設(shè)立口岸并實施“一地兩檢”的相關(guān)問題協(xié)商作出適當安排，不改變香港特別行政區(qū)行政區(qū)域范圍，不影響香港特別行政區(qū)依法享有的高度自治權(quán)，不減損香港特別行政區(qū)居民依法享有的權(quán)利和自由，是符合香港特別行政區(qū)基本法規(guī)定的。根據(jù)憲法，香港特別行政區(qū)基本法授權(quán)香港特別行政區(qū)實行高度自治（第二條），實行單獨的出入境管理制度（第二十二條第四款、第一百五十四條第二款），香港特別行政區(qū)政府享有管理香港特別行政區(qū)境內(nèi)的土地（第七條），提供經(jīng)濟和法律環(huán)境以鼓勵投資、技術(shù)進步并開發(fā)新興產(chǎn)業(yè)（第一百一十八條），制定適當政策促進和協(xié)調(diào)各行業(yè)發(fā)展（第一百一十九條）等權(quán)力。因此，在香港特別行政區(qū)區(qū)域內(nèi)設(shè)立口岸并實施“一地兩檢”，是落實香港特別行政區(qū)基本法規(guī)定的有關(guān)權(quán)力的體現(xiàn)，為香港特別行政區(qū)與內(nèi)地協(xié)商簽署《合作安排》提供了法律基礎(chǔ)。也就是說，香港特別行政區(qū)依法享有的高度自治權(quán)，是其與內(nèi)地作出上述“一地兩檢”安排的權(quán)力來源。

（二）與全國性法律在香港特別行政區(qū)實施有關(guān)規(guī)定的關(guān)系。香港特別行政區(qū)基本法第十八條規(guī)定，“全國性法律除列入本法附件三者外，不在香港特別行政區(qū)實施”，“任何列入附件三的法律，限于有關(guān)國防、外交和其他按本法規(guī)定不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍的法律”。該條規(guī)定的是全國性法律延伸適用至整個香港特別行政區(qū)的情況，包括有關(guān)范疇及其適用途徑。具體說，就是該條規(guī)定中有關(guān)全國性法律實施的范圍是整個香港特別行政區(qū)，實施主體主要是香港特別行政區(qū)，適用對象是香港特別行政區(qū)的所有人。而在西九龍站內(nèi)地口岸區(qū)實施全國性法律，其實施范圍只限于內(nèi)地口岸區(qū)，實施主體是內(nèi)地的有關(guān)機構(gòu)，適用對象主要是處于內(nèi)地口岸區(qū)的高鐵乘客。這種情況與香港特別行政區(qū)基本法第十八條所規(guī)定的在香港特別行政區(qū)實施全國性法律的情況不同，不存在抵觸香港特別行政區(qū)基本法第十八條規(guī)定的問題?！逗献靼才拧愤€明確規(guī)定，就內(nèi)地法律的適用以及管轄權(quán)的劃分而言，西九龍站內(nèi)地口岸區(qū)被視為“處于內(nèi)地”。全國人大常委會批準《合作安排》并作出決定，即可為全國性法律僅在西九龍站內(nèi)地口岸區(qū)實施提供充足法律依據(jù)。

（三）與全國人大常委會有關(guān)授權(quán)條文的關(guān)系。香港特別行政區(qū)基本法第二十條規(guī)定，“香港特別行政區(qū)可享有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會及中央人民政府授予的其他權(quán)力”。有建議認為，全國人大常委會可據(jù)此授權(quán)在西九龍站設(shè)立口岸并實施“一地兩檢”。我們認為，《合作安排》涉及的法律問題比較復雜，需要通過“三步走”程序解決不同層面的法律問題。其中，全國人大常委會既要確認香港特別行政區(qū)依據(jù)其享有的高度自治權(quán)與內(nèi)地協(xié)商簽署《合作安排》符合憲法和香港特別行政區(qū)基本法，又要授權(quán)內(nèi)地在西九龍站設(shè)立內(nèi)地口岸區(qū)并派駐機構(gòu)依照內(nèi)地法律履行職務(wù)，采用作出批準決定的方式，更為適當。

五、國務(wù)院的審核意見

國務(wù)院經(jīng)審核認為，在西九龍站實施“一地兩檢”有利于實現(xiàn)香港特別行政區(qū)與全國高鐵網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通及廣深港高鐵香港段的運輸、經(jīng)濟、社會效益最大化，有利于促進香港特別行政區(qū)與內(nèi)地之間的人員往來和經(jīng)貿(mào)活動，有利于深化香港特別行政區(qū)與內(nèi)地的互利合作，有利于香港特別行政區(qū)更好地融入國家發(fā)展大局，對于保持香港特別行政區(qū)長期繁榮穩(wěn)定具有重要意義?！逗献靼才拧烦浞挚紤]了內(nèi)地和香港特別行政區(qū)有關(guān)方面的關(guān)切，符合“一國兩制”方針，符合憲法和香港特別行政區(qū)基本法，適應(yīng)西九龍站設(shè)立口岸的實際需要，可以保障內(nèi)地口岸區(qū)運行管理的安全、順暢、有效。

《關(guān)于批準〈內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實施“一地兩檢”的合作安排〉的決定（草案）》和以上說明是否妥當，請審議。