宅基地改革不是讓城里人下鄉(xiāng)置業(yè)

宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”與承包地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”有很大的不同。適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權，不是讓城里人到農(nóng)村買房置業(yè)，更不能在宅基地上建別墅大院、私人會所，而是吸引資金、技術、人才等城市要素流向農(nóng)村，使農(nóng)民閑置住房成為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)的有效載體

今年的中央一號文件提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。針對這一表述，有人以為“放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權”，意味著城里人可以去鄉(xiāng)下買房置業(yè)了；也有人以為，以后可以破除國家的土地利用規(guī)劃和用途管制，想怎么用就怎么用。筆者認為，宅基地制度改革不是讓城里人下鄉(xiāng)買房置業(yè)，而是要讓閑置農(nóng)房成為鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)載體、農(nóng)民增收的鮮活資源，外人不應對農(nóng)民宅基地有非分之想。

我國農(nóng)村宅基地的總面積約為1.7億畝，約占集體建設用地的54%。宅基地是農(nóng)民以集體組織成員的名義獲得的，且只有本集體成員才能在本集體申請宅基地，實行一戶一宅、長期使用。雖然農(nóng)民房屋的建設費用由自己承擔，但農(nóng)民的宅基地是無償獲得的，因此農(nóng)民對宅基地擁有的權能是不完整的。根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)民作為宅基地使用權人無權向具有城鎮(zhèn)戶口的城市居民出售自有宅基地以及住房。隨著實踐的發(fā)展，我國農(nóng)村宅基地在使用過程中出現(xiàn)了一些新情況：一方面，每年有大量農(nóng)民離開農(nóng)村，出現(xiàn)大量農(nóng)房、宅基地常年閑置的現(xiàn)象；另一方面，也存在“一戶多宅”“建新不拆舊”以及部分“農(nóng)二代”“農(nóng)三代”宅基地取得困難等問題。

應當指出，宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”與承包地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”有很大不同。對于承包地經(jīng)營權，國家政策是鼓勵其流轉(zhuǎn)、鼓勵耕地適度集中的；對于宅基地，政策上不存在鼓勵集中到少數(shù)人手里的問題。因為，宅基地制度是農(nóng)村集體組織保障其成員居住權的制度，也是集體組織成員權的體現(xiàn)。如果非成員也能獲取宅基地，那就侵犯了成員的權利。因此，要嚴格土地用途管制，宅基地不能違規(guī)違法買賣。

目前，我國有33個縣在試點宅基地制度改革。其前提是，依法經(jīng)全國人大常委會對試點地區(qū)授權，批準其在試點期間暫停執(zhí)行某些法律條款。政策是要在法律框架下先行先試，然后再根據(jù)試點的情況來決定是否和怎樣修訂法律。前期的試點在保障農(nóng)民宅基地用益物權、引導農(nóng)民自愿有償退出閑置宅基地、規(guī)范宅基地管理和利用、改善村莊環(huán)境等方面，取得了積極成效。

適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權，不是讓城里人到農(nóng)村買房置業(yè)，更不能在宅基地上建別墅大院、私人會所，而是吸引資金、技術、人才等城市要素流向農(nóng)村，使農(nóng)民閑置住房成為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)的有效載體。中央提出宅基地制度改革，目的是進一步盤活宅基地，發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，拓寬農(nóng)民增收渠道。政策的出發(fā)點和落腳點是，用好鄉(xiāng)村閑置的宅基地、農(nóng)房等，讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)鏈和土地增值收益。

現(xiàn)階段如果放開對宅基地流轉(zhuǎn)的限制，從短期來看似乎是增加了農(nóng)民的“融資渠道”，但從長遠看失地農(nóng)民想重新安家置業(yè)勢必十分困難，容易成為影響社會穩(wěn)定的隱患?？梢?，宅基地對農(nóng)民具有重大意義，不能輕易將其轉(zhuǎn)化成其他性質(zhì)的土地。只有宅基地使用權人擁有其他合理居住地后，經(jīng)農(nóng)民同意，且符合法律要求，才可能轉(zhuǎn)化成耕地或經(jīng)營性建設用地。

今后各地要探索宅基地“三權分置”具體形式，不妨結合發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，結合返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等，在實踐中探索盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的辦法。進城農(nóng)民的閑置住房，經(jīng)農(nóng)民自主選擇同意后，可以按有關法律規(guī)定復墾為耕地，整治為生態(tài)用地，有些還可以發(fā)展旅游休閑、養(yǎng)生養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)。但不管怎么改，底線是確保農(nóng)民利益、尊重農(nóng)民意愿。（喬金亮）