一、基本情況

    2004年8月12日至13日，第14號強(qiáng)臺風(fēng)“云娜”正面襲擊浙江省。據(jù)中國氣象局分析，這次臺風(fēng)是1956年以來登陸我國大陸強(qiáng)度最大的臺風(fēng)，具有風(fēng)力強(qiáng)、降雨強(qiáng)度大、影響范圍廣、風(fēng)暴增水高等特點(diǎn)，強(qiáng)降雨導(dǎo)致部分地區(qū)山洪暴發(fā)，發(fā)生滑坡、泥石流等災(zāi)害，使杭州、嘉興、舟山、寧波、紹興、衢州、金華、臺州、溫州、麗水等10個(gè)市、75個(gè)縣（市、區(qū)）、756個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）不同程度受災(zāi)，其中臺州、溫州兩市和寧波市南部受災(zāi)最為嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，受災(zāi)人口1299萬人，因?yàn)?zāi)死亡179人、失蹤9人，因?yàn)?zāi)傷病4000多人，一度被洪水圍困44.4萬人，緊急轉(zhuǎn)移安置人口46.8萬人；倒塌房屋6.4萬間，損壞房屋18.4萬間；黃巖、椒江、溫嶺、玉環(huán)等4個(gè)縣（市、區(qū)）城區(qū)受淹；農(nóng)作物受災(zāi)面積39.1萬公頃，絕收面積6.9萬公頃；交通、電力、通訊、水利等基礎(chǔ)設(shè)施損毀嚴(yán)重；因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失181.3億元。

    黨中央、國務(wù)院對第14號臺風(fēng)應(yīng)對工作十分關(guān)心。胡錦濤、溫家寶、回良玉等中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次作出重要批示。8月27日-29日，溫家寶總理親自到浙江視察災(zāi)情，對浙江抗災(zāi)救災(zāi)工作作出重要指示。8月13日，臺風(fēng)登陸第二天，國務(wù)院即派出工作組趕赴災(zāi)區(qū)，慰問災(zāi)民，指導(dǎo)抗災(zāi)救災(zāi)工作。浙江省委、省政府高度重視應(yīng)對14號臺風(fēng)工作，多次召開電視電話會(huì)議，對應(yīng)急工作作出部署，各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)深入災(zāi)區(qū)，靠前指揮，保證了各項(xiàng)防臺抗災(zāi)措施的落實(shí)。民政部、水利部、財(cái)政部及時(shí)下達(dá)資金6100萬元，浙江省各級政府緊急安排救災(zāi)資金1.8億元和價(jià)值1940萬元的救災(zāi)物資。民政、水利、國土資源、漁業(yè)、交通、衛(wèi)生等部門派出工作組赴重災(zāi)區(qū)協(xié)助抗災(zāi)救災(zāi)。駐浙解放軍、武警官兵積極參與搶險(xiǎn)救災(zāi)。

    在應(yīng)對第14號臺風(fēng)過程中，各級政府及各有關(guān)部門在預(yù)案編制、預(yù)測預(yù)報(bào)、組織指揮、調(diào)度決策、群眾轉(zhuǎn)移、災(zāi)民安置、衛(wèi)生防疫、災(zāi)后恢復(fù)等方面做了大量卓有成效的工作,有效地減輕了人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。

    二、應(yīng)急工作評估

    1.應(yīng)急決策能力。在決策機(jī)制方面，在應(yīng)對第14號臺風(fēng)過程中，省、市、縣、鄉(xiāng)都建立了由氣象、海洋、民政、水利、國土資源等部門組成的應(yīng)急決策指揮機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集體決策，政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任指揮，全面負(fù)責(zé)應(yīng)對工作。在決策時(shí)，尊重科學(xué)規(guī)律，發(fā)揮專家作用，匯聚集體智慧，組織各部門進(jìn)行會(huì)商，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供支持。

    在決策及時(shí)性方面，在應(yīng)對過程各個(gè)階段，中央有關(guān)部門和浙江省各級黨委、政府都能根據(jù)氣象預(yù)警信息及時(shí)作出決策。8月9日－10日，第14號臺風(fēng)尚處于熱帶風(fēng)暴、強(qiáng)熱帶風(fēng)暴的發(fā)展階段，民政部、水利部、國土資源部等部門和浙江省根據(jù)氣象預(yù)警信息，及時(shí)下發(fā)通知，要求各地密切關(guān)注臺風(fēng)動(dòng)向，做好各項(xiàng)防御工作；8月11日－12日，臺風(fēng)生成到登陸階段，浙江省各級黨委、政府及時(shí)組織有關(guān)部門進(jìn)行會(huì)商，研究臺風(fēng)路徑，分析臺風(fēng)影響，在此基礎(chǔ)上召開四次電視電話會(huì)議，對臺風(fēng)防御工作做出全面部署；8月12日－13日，臺風(fēng)登陸后的響應(yīng)和恢復(fù)階段，民政部、水利部等有關(guān)部門及時(shí)啟動(dòng)預(yù)案。浙江省委、省政府先后兩次召開緊急電視電話會(huì)議，了解各地災(zāi)情和救災(zāi)工作情況，部署各項(xiàng)搶險(xiǎn)救災(zāi)工作。在決策科學(xué)性方面，浙江省在預(yù)警、響應(yīng)、恢復(fù)的不同階段，根據(jù)臺風(fēng)發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)，分別采取“防、避、搶”的工作方針，做到早準(zhǔn)備、早部署、早行動(dòng)，把大量工作做在臺風(fēng)登陸前，有效地減少了人員傷亡，把臺風(fēng)造成的損失降到最低。

    綜上分析，每個(gè)階段的決策，都是依據(jù)氣象部門研究判斷結(jié)果并根據(jù)災(zāi)情實(shí)際情況作出的，決策是科學(xué)、果斷、及時(shí)的。從實(shí)際效果上看，群眾普遍反映，政府預(yù)報(bào)、預(yù)警及時(shí)，決策果斷，為安全轉(zhuǎn)移提供了時(shí)間保證，減少了生命財(cái)產(chǎn)損失。

    2.應(yīng)急保障能力。在制度保障方面，近年來，國務(wù)院各部門，浙江省各級黨委、政府及有關(guān)部門高度重視預(yù)案編制工作，建立了較為完備的預(yù)案體系，中央、省、市、縣有政府專項(xiàng)預(yù)案和各部門的部門預(yù)案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有具體操作預(yù)案。同時(shí)，浙江省比較注重預(yù)案演練，省政府和溫州市政府在今年進(jìn)入汛期后分別舉行兩次演練，檢驗(yàn)了預(yù)案的實(shí)用性和可行性。

    在資金、物資保障方面，中央財(cái)政每年安排特大自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)助費(fèi)預(yù)算22億元和水利特大防汛抗旱補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)5億元，在預(yù)算不足的情況下，從總理預(yù)備費(fèi)中支出。省、市、縣各級財(cái)政預(yù)算安排有自然災(zāi)害救濟(jì)事業(yè)費(fèi)和防汛抗旱經(jīng)費(fèi)，在預(yù)算不足的情況下，從省、市、縣長預(yù)備費(fèi)中支出。在物資儲備方面，各級民政、水利部門均儲備有一定數(shù)量的救災(zāi)搶險(xiǎn)物資。在技術(shù)保障方面，中國氣象局、民政部、水利部等部門分別建立了氣象監(jiān)測預(yù)測、水文監(jiān)測預(yù)報(bào)、災(zāi)情監(jiān)測統(tǒng)計(jì)等決策支持系統(tǒng)和遠(yuǎn)程視頻會(huì)商系統(tǒng)。浙江省的遠(yuǎn)程視頻指揮系統(tǒng)基本覆蓋到縣，部分地區(qū)覆蓋到鄉(xiāng)，大部分市、縣都配備了衛(wèi)星云圖，溫州等地還建立了多普勒雷達(dá)系統(tǒng)，可供實(shí)時(shí)監(jiān)測臺風(fēng)動(dòng)向，建成覆蓋全省的水情、雨情自動(dòng)測報(bào)系統(tǒng)和大型水庫衛(wèi)星遙測系統(tǒng)。

    綜上分析，預(yù)案體系比較健全，資金物資準(zhǔn)備比較充分，技術(shù)保障體系比較完備。但是，各級政府尚無總體應(yīng)急預(yù)案，市、縣、鄉(xiāng)的預(yù)案不同程度地存在可操作性不強(qiáng)的問題。物資儲備品種和數(shù)量還不能完全滿足實(shí)際需求。

    3.預(yù)警預(yù)防能力。在預(yù)警機(jī)制方面，從縱向看，氣象系統(tǒng)內(nèi)建立了會(huì)商機(jī)制，各級互相通報(bào)、交流監(jiān)測分析結(jié)果；氣象部門與政府之間建立了預(yù)測預(yù)報(bào)報(bào)告機(jī)制；氣象、民政、水利、國土等系統(tǒng)內(nèi)部建立了預(yù)警信息雙向傳遞機(jī)制。從橫向看，各級氣象部門在對臺風(fēng)進(jìn)行密切監(jiān)測同時(shí)，能及時(shí)將分析預(yù)測結(jié)果通報(bào)給民政、水利、國土、海洋等有關(guān)部門。在信息發(fā)布方面，各級氣象部門及時(shí)將臺風(fēng)預(yù)測預(yù)報(bào)結(jié)果，通過廣播、電視、報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)短信等多種渠道及時(shí)向公眾發(fā)布，使廣大群眾能夠及時(shí)了解臺風(fēng)動(dòng)向，及早采取防范自救措施。在預(yù)防措施方面，各級政府結(jié)合本地水文地質(zhì)和人口經(jīng)濟(jì)分布情況，及時(shí)組織民政、水利、國土、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門研究部署預(yù)防措施，組織開展水利工程巡檢、地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測、涉險(xiǎn)群眾轉(zhuǎn)移避險(xiǎn)、漁船回港避風(fēng)等工作。

    綜上分析，各級政府根據(jù)預(yù)警信息，及時(shí)組織會(huì)商，部署、落實(shí)各項(xiàng)抗災(zāi)救災(zāi)措施，做到早準(zhǔn)備、早部署、早行動(dòng)，預(yù)警機(jī)制比較健全，預(yù)警信息發(fā)布及時(shí)、準(zhǔn)確，預(yù)防措施及時(shí)有效，最大限度地降低了人民群眾生命財(cái)產(chǎn)損失。

    4.現(xiàn)場處置能力。在處置機(jī)制方面，以當(dāng)?shù)攸h委、政府為指揮核心，以有關(guān)部門專業(yè)技術(shù)人員、基層干部群眾、部隊(duì)、武警官兵為主要力量，形成效率較高的現(xiàn)場處置工作機(jī)制。在遇水庫出險(xiǎn)、群眾被水圍困及發(fā)生滑坡、泥石流災(zāi)害等突發(fā)情況時(shí)，當(dāng)?shù)攸h委、政府能夠及時(shí)組織動(dòng)員各部門力量，調(diào)動(dòng)部隊(duì)、武警官兵參與搶險(xiǎn)救災(zāi)，確保人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

    在處置速度方面，當(dāng)?shù)攸h委、政府以第一時(shí)間趕到現(xiàn)場為工作準(zhǔn)則，在立足于依靠本地、本部門進(jìn)行處置的同時(shí)，及時(shí)向上級請求支援。從溫州、臺州等地的大量處置事例可以看出，現(xiàn)場處置機(jī)制是比較健全的，現(xiàn)場處置反應(yīng)是迅速的，處置措施是有效的。

    5.恢復(fù)重建能力。在采取措施方面，第14號臺風(fēng)在8月12日20時(shí)登陸，8月13日上午，浙江省委、省政府就決定把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到恢復(fù)重建和災(zāi)民救助上來。省、市、縣及時(shí)將救災(zāi)資金和物資下?lián)艿綖?zāi)區(qū)，組織傷員救治和衛(wèi)生防疫工作，對倒房重建免收11項(xiàng)行政性收費(fèi)，免收受災(zāi)貧困家庭子女學(xué)雜費(fèi)、為部分受災(zāi)企業(yè)提供低息貸款擔(dān)保，開展受災(zāi)群眾低保審批工作，抓緊時(shí)間搶修水利、交通、通信、電力等基礎(chǔ)設(shè)施，組織群眾開展生產(chǎn)自救。在實(shí)施效果方面，因?yàn)?zāi)損毀的交通、通信、電力等基礎(chǔ)設(shè)施基本修復(fù)，水利設(shè)施和倒房重建工作已全部展開；緊急安排下?lián)芫葹?zāi)款物，確保受災(zāi)群眾基本生活，因?yàn)?zāi)死亡人員家屬、傷病人員、倒房家庭、受災(zāi)種養(yǎng)戶得到了及時(shí)救助。

    綜上分析，恢復(fù)重建和災(zāi)民救助工作，措施是有力的、及時(shí)的，效果是明顯的。災(zāi)區(qū)群眾情緒穩(wěn)定，社會(huì)秩序良好。

    三、工作經(jīng)驗(yàn)

    1.各級領(lǐng)導(dǎo)高度重視臺風(fēng)防御工作。黨中央、國務(wù)院對應(yīng)對第14號臺風(fēng)工作十分關(guān)心。中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次作出重要批示，特別是溫家寶總理親自到浙江視察災(zāi)情，向奮戰(zhàn)在抗臺搶險(xiǎn)第一線的廣大干部群眾表示親切慰問，極大地鼓舞了災(zāi)區(qū)廣大干部群眾戰(zhàn)勝臺風(fēng)災(zāi)害的信心，為應(yīng)對工作取得全面勝利指明了方向。臺風(fēng)登陸前后，浙江省委、省政府先后6次召開緊急會(huì)議，對應(yīng)急工作及時(shí)作出部署，各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)深入災(zāi)區(qū)，靠前指揮，保證了各項(xiàng)防臺抗災(zāi)措施的落實(shí)。

    2.堅(jiān)持以人為本，把人民群眾生命安全作為應(yīng)急工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。浙江省始終堅(jiān)持以人為本，將人民群眾生命安全放在首位。各級黨委、政府采取大量措施，利用電視、廣播、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等新聞媒體發(fā)布預(yù)警信息，宣傳防范知識。認(rèn)真做好水利工程、地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)、危舊房屋的安全檢查工作，認(rèn)真做好涉險(xiǎn)人員排查轉(zhuǎn)移避險(xiǎn)工作，在城區(qū)利用防空警報(bào)、警車警報(bào)器，在鄉(xiāng)村利用高音喇叭、敲鑼、吹哨等非常規(guī)手段發(fā)布緊急轉(zhuǎn)移命令，最大限度地減少了人員傷亡。

    3.建立了應(yīng)急組織指揮體系和預(yù)案體系。浙江省、市、縣、鄉(xiāng)都建立了應(yīng)急決策指揮機(jī)構(gòu)，建立了以行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的分級、分部門負(fù)責(zé)制。浙江省、市、縣政府及有關(guān)部門都制定了預(yù)案，建立了分級、分部門的應(yīng)急預(yù)案體系。健全的應(yīng)急指揮體系為應(yīng)急工作提供了組織保障，健全的預(yù)案體系為應(yīng)急工作提供了行動(dòng)指南。