電子政務(wù)促進(jìn)政府管理模式彈性化

杜治洲 汪玉凱

    傳統(tǒng)政府管理模式的剛性特征比較突出，主要體現(xiàn)在政府組織的永久性相當(dāng)強(qiáng)，管理的適應(yīng)性差，政府管理效率低下。而信息通信技術(shù)的發(fā)展和電子政務(wù)的推行，改變了傳統(tǒng)政府管理模式的這些特點(diǎn)，促使其向彈性化發(fā)展。我們認(rèn)為，信息時(shí)代政府運(yùn)行的剛性主要是指政府運(yùn)行程序的規(guī)范化和科學(xué)化，可以說是執(zhí)行層面和操作層面的問題；而政府管理模式的彈性主要是指政府管理要適應(yīng)不斷變化的環(huán)境，適時(shí)作出調(diào)整；它是決策層面的問題。審時(shí)度勢地決策，雷厲風(fēng)行地執(zhí)行，彈性的決策與剛性的執(zhí)行相結(jié)合，形成了信息時(shí)代新的政府管理模式。所以，政府運(yùn)行的剛性與政府管理模式的彈性不但不矛盾，而且相輔相成，相得益彰。
    電子政務(wù)促使政府管理模式彈性化主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是電子政務(wù)要求政府管理模式彈性化，即為政府管理模式彈性化提供了必要性；二是電子政務(wù)使政府管理模式彈性化成為可能，即為政府管理模式彈性化提供了可行性。

    一、彈性化政府管理模式的內(nèi)涵
    彈性化政府管理模式是相對于傳統(tǒng)政府管理模式的剛性而言的，彈性化政府管理模式不像傳統(tǒng)政府管理模式那樣有特別強(qiáng)的靜態(tài)和永久性，而是具有很強(qiáng)的靈活性、適應(yīng)性和高效性。
    1．靈活性是彈性化政府管理模式的靈魂
    與傳統(tǒng)政府管理模式相比較，彈性化政府管理模式具有很強(qiáng)的靈活性以及由此帶來的協(xié)調(diào)性。在傳統(tǒng)政府管理模式下，機(jī)構(gòu)的常設(shè)性和雇員的終身雇傭常常使人們對政策的認(rèn)識和對現(xiàn)實(shí)政策所存在問題的看法固定化、程式化；另一方面，這種狀況也使得公務(wù)員對自身利益和組織機(jī)構(gòu)的財(cái)政預(yù)算比對政策和事業(yè)更為關(guān)注。正因?yàn)槿绱?，彈性化政府管理模式主張建立臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，比如一些工作小組、特別委員會、項(xiàng)目小組等。在人事上實(shí)行短期或臨時(shí)雇傭，任務(wù)完成后合約即解除。在權(quán)力上根據(jù)地域管理下放權(quán)力，使之具有靈活性和多樣性。歷史上法國與德國曾分別設(shè)立project de mission和project gruppen等臨時(shí)性組織，以解決短期的及密集性的政策問題。雖然當(dāng)時(shí)這種做法未獲得普遍性的成功，但是也因此減少了許多永久性組織的設(shè)置。
    2．彈性化政府管理模式具有很強(qiáng)的適應(yīng)性
    彈性化政府的主要特征是靈活性與適應(yīng)性相結(jié)合。辯證唯物主義者認(rèn)為，矛盾無處不在，無時(shí)不有，且具有不同的特征。我們應(yīng)該具體問題具體分析。面對新事物、新環(huán)境，政府應(yīng)該靈活地應(yīng)對。彈性化政府強(qiáng)調(diào)組織的靈活性，針對不同的環(huán)境變化，采取靈活多樣的有效措施。例如：針對公共服務(wù)市場化，政府就要加強(qiáng)立法監(jiān)督，實(shí)行官民結(jié)合，有效地劃分政府與市場的合理界限，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。彈性化政府管理模式主張建立臨時(shí)性政府機(jī)構(gòu)，這樣既可以避免常設(shè)機(jī)構(gòu)普遍存在的僵化問題，又可以使政府保持對社會和經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的快速反應(yīng)能力。
    3．彈性化政府管理模式具有高效的特征
    這可以從投入和產(chǎn)出兩個(gè)方面來看：從政府管理的投入來看，臨時(shí)性機(jī)構(gòu)的設(shè)立和臨時(shí)員工的雇傭，減少了政府支出。大量的政府事務(wù)可以由臨時(shí)機(jī)構(gòu)的員工完成，不必為了完成只會在某一時(shí)段內(nèi)出現(xiàn)的或者突發(fā)的事件而保留大量終身制的人員，從而節(jié)省政府開支。從政府管理的產(chǎn)出來看，彈性化政府管理模式能夠創(chuàng)造出質(zhì)量更高的公共產(chǎn)品和服務(wù)。一般說來，政府公務(wù)人員特別是終身制的公務(wù)人員，在機(jī)關(guān)工作太久了，就很容易與外界隔離，不了解政府以外存在的各種各樣的現(xiàn)實(shí)問題。這樣，他們作出的決策對其他部門來說，難免有隔靴搔癢之感。所以，政府部門大量使用外部人員，不僅可以了解真實(shí)的社會需求，作出符合實(shí)際的正確決策，為公眾提供更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，而且還能消除政府與公眾之間的隔閡。目前西方國家部分機(jī)構(gòu)實(shí)施臨時(shí)雇傭制度，其實(shí)就是這種情況的真實(shí)反映。
    4．彈性化政府管理模式有助于實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化
    這其實(shí)就是彈性化政府管理模式的高效性帶來的結(jié)果。政府組織的固定性或永久化程度的降低，能夠減少政府成本，并能增強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)及公務(wù)人員的責(zé)任感，使公務(wù)人員能夠兢兢業(yè)業(yè)、高效率地管理和服務(wù)社會。從而使社會公眾受益更多，有利于實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

    二、電子政務(wù)為政府管理模式彈性化提供了必要性
    發(fā)展和完善電子政務(wù)，要求政府管理模式向彈性化發(fā)展，也就是說電子政務(wù)對政府彈性化管理模式提出了需求。
    1．電子政務(wù)的高效目標(biāo)要求政府管理模式彈性化
    世界各國發(fā)展電子政務(wù)的一個(gè)重要背景，就是政府規(guī)模和支出膨脹導(dǎo)致政府管理效率低下。要通過電子政務(wù)來解決政府規(guī)模和支出膨脹的問題，那么就必須放棄原來剛性的、政府機(jī)構(gòu)和人員只增不減的管理模式，采用彈性化的管理模式。電子政務(wù)肩負(fù)著提高政府效率的使命，完成這一使命必須使政府管理彈性化。
    政府規(guī)模膨脹，要求實(shí)施電子政務(wù)，對政府進(jìn)行重組，實(shí)行彈性化管理。政府規(guī)模膨脹不僅體現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)和人員的增長上，更體現(xiàn)為政府活動范圍的增加、政府責(zé)任的加重、政府直接支配社會資源比例的大幅度上升、政府對社會和經(jīng)濟(jì)生活控制力度的增強(qiáng)。政府規(guī)模的過度膨脹，不僅帶來了政府機(jī)構(gòu)的僵化和行動遲緩，滋生官僚主義，浪費(fèi)了大量的公共資源，而且還嚴(yán)重限制和削弱了市場活力，加重了社會公眾的稅務(wù)負(fù)擔(dān)，降低了社會資源配置的整體效率。所以，各國都積極探索和發(fā)展電子政務(wù)，希望通過電子政務(wù)來重組政府機(jī)構(gòu)，實(shí)行彈性化管理，以抑制政府規(guī)模的膨脹。
    政府公共支出的膨脹，要求實(shí)施電子政務(wù)，實(shí)行彈性化管理。為了去除政府財(cái)政支出極度膨脹帶來的弊端，各國都著手通過電子政務(wù)來提高財(cái)政資金的使用效率，提高政府管理效率。這樣，電子政務(wù)擔(dān)負(fù)起構(gòu)建彈性化政府管理模式的重任。電子政務(wù)改變了層級制的組織結(jié)構(gòu)，使組織結(jié)構(gòu)扁平化，包括依據(jù)“三葉草組織機(jī)構(gòu)理論”構(gòu)建彈性化管理?！叭~草理論”來自于歐洲著名管理學(xué)權(quán)威查爾斯?漢迪，他認(rèn)為組織應(yīng)由三部分組成：核心員工；頻繁地為組織服務(wù)的轉(zhuǎn)包商；由臨時(shí)、短期、季節(jié)性員工組成的彈性勞動力。在實(shí)行彈性化管理的政府里，一部分社會精英成為政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的核心部分，而大量不重要的事務(wù)則由臨時(shí)、短期、季節(jié)性的雇員完成。這些社會精英具有高度的敏感性和很強(qiáng)的“環(huán)境嗅覺”。他們的宗旨就是服務(wù)于民，竭盡所能使國家和社會有序運(yùn)轉(zhuǎn)，保證公眾的最大滿意度。而臨時(shí)性的雇員在核心員工監(jiān)督和指導(dǎo)下工作，并保證工作的高效、科學(xué)、合理。同時(shí)，臨時(shí)員工也把環(huán)境變化的有關(guān)信息及時(shí)反饋給核心員工。彈性化管理模式的另一種具體做法是，將原來由政府機(jī)構(gòu)直接提供公共服務(wù)的方式轉(zhuǎn)變成通過其他組織形式或機(jī)制提供，包括“與其他公共的或非政府組織簽訂服務(wù)購買協(xié)定、民營化、特許經(jīng)營、補(bǔ)償協(xié)議、代用券制度、自愿者行動、自助制度、以及規(guī)則與稅收激勵等?！边@樣，不但政府部門人員得到大量削減，避免了重復(fù)建設(shè)，節(jié)省大量公共開支，而且工作質(zhì)量也得到了保證，大大提高了政府管理效率。
    2．電子政務(wù)的外部環(huán)境要求政府管理模式彈性化
    信息時(shí)代不斷變化的行政環(huán)境，要求組織機(jī)構(gòu)、人員以及政府決策必須具有彈性。行政環(huán)境包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、文化環(huán)境和社會環(huán)境等，其中經(jīng)濟(jì)環(huán)境是影響行政管理的首要因素。在信息社會，市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)環(huán)境瞬息萬變。政府決策必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的種種變化，做出與現(xiàn)時(shí)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境相一致的行政決策。與傳統(tǒng)工業(yè)社會相比，信息社會政府的政治環(huán)境、社會環(huán)境和文化環(huán)境等都在不斷發(fā)生巨大的變化。政府組織只有具有一定的彈性，對環(huán)境作出迅速、靈活的反應(yīng)，才能做出正確、合理的決策。一句話，政府管理要有彈性，而不能固守陳規(guī)。

    三、電子政務(wù)為政府管理模式彈性化提供了可行性
    電子政務(wù)的建設(shè)與發(fā)展，不僅提出了對政府彈性化管理模式的需求，同時(shí)也為政府彈性化管理提供了基礎(chǔ)與條件。
    1．電子政務(wù)為民服務(wù)的思想為彈性化管理提供了理念基礎(chǔ)
    政府彈性化管理的目標(biāo)就是要以更高的效率為公眾提供更好的服務(wù)。而電子政務(wù)的主導(dǎo)思想就是為民服務(wù)。電子政務(wù)倡導(dǎo)的一切為公眾服務(wù)的思想深入到政府管理者和公眾的心目中，為政府彈性化管理創(chuàng)造了良好的行政氛圍，為彈性化管理提供了理念基礎(chǔ)。
    2．電子政務(wù)對組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化為彈性化管理提供了組織保障
    政府實(shí)施彈性化管理的前提，就是對政府組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化重組，并根據(jù)需要設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)。電子政務(wù)正好滿足了彈性化管理的這一前提條件。電子政務(wù)使政府縱向結(jié)構(gòu)扁平化，減少了中間層，高層管理者能夠迅速準(zhǔn)確地掌握來自基層的信息，為彈性化管理提供決策信息。同時(shí)，電子政務(wù)也使政府橫向結(jié)構(gòu)一體化。電子政務(wù)的內(nèi)容之一，就是通過數(shù)字化工具和手段建立跨部門、跨層級的直接渠道。這樣，原來無法直接連接和溝通的部門能夠?qū)崿F(xiàn)實(shí)時(shí)的、直接的連接和溝通。這種跨部門的整合平臺，使得政府突破部門之間與地區(qū)之間的縱橫限制，構(gòu)建靈活的、以需求、任務(wù)、項(xiàng)目為核心的政府虛擬組織結(jié)構(gòu)。而且，在這樣組織結(jié)構(gòu)狀態(tài)下，建立臨時(shí)性政府機(jī)構(gòu)也相對容易得多。
    3．電子政務(wù)的實(shí)現(xiàn)手段為彈性化管理提供了技術(shù)支持
    電子政務(wù)的實(shí)現(xiàn)手段，包括信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通信技術(shù)、傳媒技術(shù)等。這些先進(jìn)的技術(shù)手段極大地提高了政府的工作效率，增強(qiáng)了政府對外界環(huán)境的反應(yīng)能力，能夠及時(shí)對公眾需求作出反應(yīng)，并迅速作出相應(yīng)的決策，滿足公眾的需求。由此可見，電子政務(wù)給政府管理提供了技術(shù)上的保障。
    （作者簡介：杜治洲，北京大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士。汪玉凱： 國務(wù)院電子政務(wù)示范工程總體專家組成員，國家行政學(xué)院教授，北京大學(xué)博士生導(dǎo)師）