中小型城市應(yīng)急指揮及社會(huì)綜合服務(wù)系統(tǒng)規(guī)劃初探

北京大學(xué)計(jì)算機(jī)系博士 王文俊

    目前，應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)是電子政務(wù)的兩大抓手之一。國(guó)家制定了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》及各種專項(xiàng)預(yù)案，已初步建成國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系；公共安全已列為《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》重點(diǎn)領(lǐng)域之一，公共安全應(yīng)急信息平臺(tái)是其中的優(yōu)先主題。
    突發(fā)公共事件應(yīng)急系統(tǒng)由業(yè)務(wù)體系與信息平臺(tái)組成，業(yè)務(wù)體系即“一案三制”：預(yù)案、法制、體制、機(jī)制；信息平臺(tái)由技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、信息資源、網(wǎng)絡(luò)通信平臺(tái)、應(yīng)用系統(tǒng)、各級(jí)中心集成等構(gòu)成。
    由于各部門都或多或少有了應(yīng)急管理的預(yù)案、法制、機(jī)制、體制，一些部門還有了應(yīng)急的信息系統(tǒng)和信息資源，所以應(yīng)急指揮及社會(huì)綜合服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)的核心詞就是“整合”與“協(xié)同”，整合是手段，協(xié)同是目標(biāo)?！罢稀必灤┝藰I(yè)務(wù)體系、信息平臺(tái)建設(shè)的全過程，整合各種應(yīng)急資源、業(yè)務(wù)流程、信息資源、網(wǎng)絡(luò)通信平臺(tái)和應(yīng)用系統(tǒng)，如火警119、醫(yī)療120、交通事故122、公安系統(tǒng)的110、質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的12365、市政系統(tǒng)的12319、海上救助的12395、環(huán)保部門的12690及相關(guān)技術(shù)系統(tǒng)，使之統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度、協(xié)同工作，高效利用有限的資源，以應(yīng)對(duì)重特大突發(fā)公共事件。從另一個(gè)角度來說，整合與協(xié)同也是突發(fā)公共事件應(yīng)急系統(tǒng)面臨的最大挑戰(zhàn)。
    南寧 、廣州、深圳、上海等大型、特大型城市紛紛建成應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，北京、天津等在市政府辦公廳值班室的基礎(chǔ)上成立了城市應(yīng)急指揮中心，負(fù)責(zé)重特大突發(fā)公共事件的應(yīng)急決策指揮。而中小型城市（區(qū)域）由于規(guī)模較小、財(cái)力不足，建設(shè)模式與系統(tǒng)有著和特大型、大型城市不同之處。中小型城市各應(yīng)急部門，除公安、消防部門外，其它部門的信息系統(tǒng)比較初級(jí)，從而整合信息平臺(tái)的阻力較??；應(yīng)急管理工作量相對(duì)不大，完全有條件在充分利用現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上，建設(shè)應(yīng)急指揮與社會(huì)綜合服務(wù)系統(tǒng)，整合公共安全信息與公共服務(wù)。本文基于所做的多個(gè)中小型城市（區(qū)域）突發(fā)公共事件應(yīng)急系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行中小型城市（區(qū)域）系統(tǒng)規(guī)劃初探。
   
　　一、業(yè)務(wù)體系
    中小型城市應(yīng)急指揮及社會(huì)綜合服務(wù)系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱“中小型系統(tǒng)”）業(yè)務(wù)體系。
    （一） 組織體系——“3+3”體制
    中小型系統(tǒng)的組織體系可簡(jiǎn)稱為3+3體制：
　　1．第一個(gè)“3”指市決策指揮中心、各區(qū)縣指揮中心、專項(xiàng)指揮部及相關(guān)委辦局與社會(huì)綜合服務(wù)部門：
    ?市決策指揮中心，設(shè)在市政府辦公室，是本市突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，完成應(yīng)急值守、信息匯集、綜合協(xié)調(diào)、輔助決策等功能，并與省應(yīng)急決策中心、各聯(lián)動(dòng)單位、各區(qū)縣指揮中心、各專項(xiàng)指揮部、重點(diǎn)單位總調(diào)度中心進(jìn)行上下溝通、左右協(xié)調(diào)，為市領(lǐng)導(dǎo)處置重大事件、災(zāi)害事故提供技術(shù)支持，同時(shí)也提供重大活動(dòng)、重大公共服務(wù)事件的協(xié)調(diào)和決策。決策指揮中心設(shè)有專家委員會(huì)座席，同時(shí)也包含移動(dòng)指揮中心與監(jiān)督監(jiān)察分中心：
    ·移動(dòng)指揮中心，即移動(dòng)指揮車，為市領(lǐng)導(dǎo)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)提供技術(shù)支持環(huán)境。
    ·監(jiān)督監(jiān)察分中心，對(duì)應(yīng)急指揮及社會(huì)綜合服務(wù)的業(yè)務(wù)流程全過程進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)察，通常在監(jiān)察部門設(shè)遠(yuǎn)程座席，也負(fù)有政務(wù)門戶網(wǎng)站相關(guān)信息的審核職責(zé)。
    ?各區(qū)縣指揮中心，設(shè)在區(qū)縣政府辦公室，完成轄區(qū)內(nèi)突發(fā)公共事件、公共服務(wù)的應(yīng)急值守、協(xié)調(diào)，為區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)提供輔助決策的技術(shù)支持環(huán)境。一般擁有社區(qū)（村）、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的信息匯報(bào)網(wǎng)絡(luò)。
    ?專項(xiàng)指揮部，設(shè)在各綜合協(xié)調(diào)委員會(huì)（或領(lǐng)導(dǎo)小組）的辦公室所在地，完成該專項(xiàng)領(lǐng)域突發(fā)公共事件的指揮、處置。專項(xiàng)指揮部擁有第一響應(yīng)處置部門及處置力量。通常設(shè)安全生產(chǎn)監(jiān)督專項(xiàng)指揮部（設(shè)在安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室所在的安全生產(chǎn)監(jiān)督局）、公共衛(wèi)生專項(xiàng)指揮部（設(shè)在衛(wèi)生局）、自然災(zāi)害專項(xiàng)指揮部（設(shè)在“三防”指揮部）、突發(fā)社會(huì)安全事件專項(xiàng)指揮部（設(shè)在市社會(huì)援助聯(lián)合行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室所在地——公安局）、防震抗震救災(zāi)專項(xiàng)指揮部（設(shè)在地震局）、重點(diǎn)駐區(qū)企業(yè)總調(diào)度中心。通常不新設(shè)專門機(jī)構(gòu)，而是通過強(qiáng)化原有協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)其職能與信息平臺(tái)功能建設(shè)以形成專項(xiàng)指揮部。
　　2．第二個(gè)“3”指先期指揮中心、便民服務(wù)中心、公共安全監(jiān)控中心：
    ?先期指揮中心，通常拓展目前的110指揮中心功能，進(jìn)行緊急呼叫的統(tǒng)一受理和先期指揮處置。市政府的移動(dòng)指揮車日常歸先期指揮中心使用。
    ?便民服務(wù)中心，進(jìn)行非緊急事件（公共服務(wù)）的統(tǒng)一受理、分發(fā)、信息反饋以及多部門的協(xié)調(diào)。便民服務(wù)中心由受理區(qū)（可考慮放在114“百事通”呼叫中心）、協(xié)調(diào)區(qū)、遠(yuǎn)程座席區(qū)（設(shè)在相關(guān)委辦局和社會(huì)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)）組成。
    ?公共安全監(jiān)控中心，牽頭處置區(qū)域危險(xiǎn)化學(xué)品安全事故，并綜合協(xié)調(diào)建筑工地、市政設(shè)施、特種設(shè)備、公眾聚集場(chǎng)所、公共衛(wèi)生等公共安全和安全生產(chǎn)事故的處置，對(duì)部分重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，管理維護(hù)安全生產(chǎn)相關(guān)的地理信息和專業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)。具有重大危險(xiǎn)源分布管理、基礎(chǔ)信息查詢、評(píng)價(jià)與分級(jí)、后果分析與評(píng)估、安全規(guī)劃、監(jiān)督管理、統(tǒng)計(jì)分析等功能。由于我們所規(guī)劃的兩個(gè)城市都是工業(yè)城市，所以公共安全監(jiān)控中心成為市政府的重要組成部門，同時(shí)也體現(xiàn)了“以防為主”的原則。
    （二）業(yè)務(wù)流程
    由于突發(fā)公共事件應(yīng)急業(yè)務(wù)流程在各地預(yù)案中都已描述得很清晰，本文不再詳細(xì)敘述。
    當(dāng)先期指揮中心獲知發(fā)生了非緊急事件，可直接轉(zhuǎn)便民服務(wù)中心進(jìn)行分發(fā)處理；當(dāng)便民服務(wù)中心接到緊急事件呼救時(shí)，也直接轉(zhuǎn)先期指揮中心。在緊急/非緊急事件處置中，先期指揮中心、便民服務(wù)中心進(jìn)行信息共享。
    市決策指揮中心通常只有一人值班，當(dāng)遇到重大的緊急/非緊急事件需要協(xié)調(diào)時(shí)，由值班員向決策指揮中心主任匯報(bào)，由值班主任研判，并上報(bào)市領(lǐng)導(dǎo)；需要專家組集中會(huì)商時(shí)，通知相關(guān)專家。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)到達(dá)決策指揮中心時(shí)，為領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行信息匯集，以及啟動(dòng)綜合協(xié)調(diào)的通信（語音、數(shù)據(jù)、圖像）平臺(tái)。
    監(jiān)察和行風(fēng)監(jiān)督部門設(shè)立遠(yuǎn)程座席，可統(tǒng)計(jì)出社會(huì)綜合服務(wù)部門所提供的服務(wù)和服務(wù)環(huán)節(jié)是否規(guī)范（如是否按期提交有關(guān)結(jié)論），進(jìn)行精確化監(jiān)察。同時(shí)，對(duì)政府門戶網(wǎng)站的相關(guān)信息進(jìn)行審核。
    （三）業(yè)務(wù)體系特點(diǎn)
    應(yīng)急指揮及社會(huì)綜合服務(wù)業(yè)務(wù)體系具有以下特點(diǎn)：
    1．實(shí)現(xiàn)了緊急/非緊急事件處置的協(xié)同工作
    從政府公共管理的角度來看，緊急事件與非緊急事件的處置都是服務(wù)型政府的核心任務(wù)之一。
    緊急求助服務(wù)涉及到老百姓的生命和財(cái)產(chǎn)安全，非緊急求助服務(wù)是日常的服務(wù)，緊急與非緊急的區(qū)別在于響應(yīng)時(shí)間；緊急與非緊急事件在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)換，需要實(shí)現(xiàn)緊急與非緊急事件處置的協(xié)同工作。二者的協(xié)同工作，有效降低了先期指揮中心原有非緊急事件處置的工作量。實(shí)際上，原有110、119每天的接警量中大多數(shù)是非緊急事件，浪費(fèi)了大量的緊急受理能力，而且有可能在關(guān)鍵時(shí)刻耽誤緊急事件的受理。而許多非緊急事件的處置也需要應(yīng)急機(jī)構(gòu)處置力量的參與，如出現(xiàn)暴風(fēng)雨或大雪，便需要警力配合。
    2．實(shí)現(xiàn)了緊急/非緊急事件的受理、處置、決策指揮、反饋、處置過程監(jiān)督等政府公共管理環(huán)節(jié)的有機(jī)協(xié)同
    受理、處置、決策指揮、反饋、處置過程監(jiān)督是緊急/非緊急事件處理的不同環(huán)節(jié)，圖1的業(yè)務(wù)體系（圖略）通過技術(shù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了以上各環(huán)節(jié)的協(xié)同工作。
    3．實(shí)現(xiàn)了電子政務(wù)兩大抓手的有機(jī)協(xié)同
    國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)徐紹史在全國(guó)政府系統(tǒng)政務(wù)信息化工作會(huì)議暨2004年中國(guó)電子政務(wù)論壇上指出，“當(dāng)前政務(wù)信息化建設(shè)有兩大抓手,一是政府門戶網(wǎng)站建設(shè),二是應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)。”
    應(yīng)急指揮及社會(huì)綜合服務(wù)系統(tǒng)有關(guān)緊急/非緊急事件的處置情況將在政府門戶網(wǎng)站發(fā)布，群眾可在網(wǎng)站上及時(shí)看到有關(guān)處理結(jié)果。從而實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)協(xié)同。
    4．實(shí)現(xiàn)了預(yù)防與應(yīng)急響應(yīng)的有機(jī)協(xié)同
    在國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案及各地、各專項(xiàng)的預(yù)案中，“以防為主”都列為突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的基本原則。圖1的業(yè)務(wù)體系所建的公共安全監(jiān)控中心的工作重心在于監(jiān)測(cè)監(jiān)控與預(yù)防。
   

　　二、信息平臺(tái)框架
    應(yīng)急指揮及社會(huì)綜合服務(wù)系統(tǒng)的基礎(chǔ)是業(yè)務(wù)體系，業(yè)務(wù)體系需要借助現(xiàn)代化的應(yīng)急指揮及社會(huì)綜合服務(wù)信息平臺(tái)，更有效地減少人民生命財(cái)產(chǎn)的損失，使人們得到快捷的公共服務(wù)，從而為建設(shè)和諧社會(huì)增磚添瓦。
    應(yīng)急指揮及社會(huì)綜合服務(wù)信息平臺(tái)的第一要素是有/無線的語音、數(shù)據(jù)、圖像通信；沒有通信就沒有緊急/非緊急事件的受理、緊急事件的決策、指揮、處置和社會(huì)綜合服務(wù)事件的協(xié)調(diào)、反饋。
    應(yīng)急指揮及社會(huì)綜合服務(wù)信息平臺(tái)的第二要素是信息，信息權(quán)即指揮權(quán)，沒有充分、準(zhǔn)確、實(shí)時(shí)的信息就無法制定出合理的突發(fā)公共事件處置方案。
　　應(yīng)急指揮及社會(huì)綜合服務(wù)信息平臺(tái)建設(shè)包括一套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范、四個(gè)中心的技術(shù)支持環(huán)境、三個(gè)平臺(tái)、五大應(yīng)用。三個(gè)平臺(tái)提供了實(shí)現(xiàn)四個(gè)中心、其它應(yīng)急機(jī)構(gòu)、現(xiàn)場(chǎng)指揮力量或現(xiàn)場(chǎng)指揮部互聯(lián)互通的有/無線語音、數(shù)據(jù)、圖像通道，并能在其上運(yùn)行五大業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，以輔助完成業(yè)務(wù)體系所要求的業(yè)務(wù)流程與職能。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范是應(yīng)急公共服務(wù)平臺(tái)的基礎(chǔ)。
    1．一套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范
    指為互聯(lián)互通而制定的軟硬件接口協(xié)議、數(shù)據(jù)格式等，用于實(shí)現(xiàn)本級(jí)應(yīng)急決策中心與下一級(jí)應(yīng)急信息系統(tǒng)進(jìn)行語音/數(shù)據(jù)/圖像互聯(lián)互通、信息共享與應(yīng)用協(xié)作。
    2．四個(gè)中心
    指政府決策指揮中心、先期指揮中心、便民服務(wù)中心、公共安全監(jiān)控中心，通常還有移動(dòng)指揮中心和災(zāi)備中心，以及其它節(jié)點(diǎn)的建設(shè)。一般地，先期指揮中心與便民服務(wù)中心可互為備份。政府決策指揮中心對(duì)重大、特別重大突發(fā)公共事件進(jìn)行協(xié)調(diào)、決策，偏重于自然災(zāi)害與生產(chǎn)安全方面，而一般、較重大突發(fā)公共事件仍保持由各專業(yè)指揮部指揮、處置，只有當(dāng)需要跨區(qū)、跨機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)時(shí)，由政府決策指揮中心進(jìn)行協(xié)調(diào)。
    3．三個(gè)平臺(tái)
    指信息資源平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)通訊平臺(tái)、應(yīng)急管理公共服務(wù)平臺(tái)。
    信息資源平臺(tái)是應(yīng)急指揮及社會(huì)綜合服務(wù)系統(tǒng)最重要的組成部分，包含了空間信息、針對(duì)單位的預(yù)定義方案、應(yīng)急公用信息等信息資源建設(shè)，以及信息資源的采集、審核、錄入、維護(hù)、更新、共享。
    網(wǎng)絡(luò)通訊平臺(tái)構(gòu)建了各個(gè)中心和節(jié)點(diǎn)的公共有/無線語音、數(shù)據(jù)、圖像通道，使之互聯(lián)互通；
    應(yīng)急管理公共服務(wù)平臺(tái)構(gòu)建了公共的應(yīng)用通道，是與具體職能部門業(yè)務(wù)無關(guān)、支撐市級(jí)應(yīng)急指揮系統(tǒng)和連接各個(gè)專業(yè)應(yīng)急指揮子系統(tǒng)的開放性基礎(chǔ)設(shè)施，為專業(yè)應(yīng)急指揮子系統(tǒng)和全市應(yīng)急指揮系統(tǒng)提供各類資源（包括基礎(chǔ)信息資源、各專業(yè)信息資源、服務(wù)資源等）的安全交換、共享與整合服務(wù)。公共服務(wù)平臺(tái)使應(yīng)急指揮及社會(huì)綜合服務(wù)系統(tǒng)成為一個(gè)可擴(kuò)充的框架。
    4．五大業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)
    將輔助完成應(yīng)急預(yù)案所定的業(yè)務(wù)流程和職能：監(jiān)測(cè)監(jiān)控/預(yù)測(cè)預(yù)警（平時(shí)）、應(yīng)急準(zhǔn)備/規(guī)劃/保障（平時(shí)）、應(yīng)急響應(yīng)（指揮/處置/支持）（戰(zhàn)時(shí)）、恢復(fù)/評(píng)估/分析（平時(shí)）、社會(huì)綜合服務(wù)、監(jiān)督監(jiān)察。
    監(jiān)測(cè)監(jiān)控/預(yù)測(cè)預(yù)警應(yīng)用系統(tǒng)包含了技防報(bào)警接入、自然災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)接入、重大危險(xiǎn)源監(jiān)控系統(tǒng)、企業(yè)安全生產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、職業(yè)安全衛(wèi)生綜合數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)等。
　　應(yīng)急保障、準(zhǔn)備、規(guī)劃應(yīng)用系統(tǒng)包含了預(yù)案管理系統(tǒng)、應(yīng)急保障系統(tǒng)、應(yīng)急規(guī)劃系統(tǒng)、應(yīng)急資源動(dòng)態(tài)管理與調(diào)配系統(tǒng)、危險(xiǎn)品動(dòng)態(tài)監(jiān)控與管理系統(tǒng)、訓(xùn)練與演習(xí)系統(tǒng)等。
    應(yīng)急決策、指揮、支持應(yīng)用系統(tǒng)包含了政府臨機(jī)決策支持系統(tǒng)、專業(yè)應(yīng)急指揮系統(tǒng)、應(yīng)急處置系統(tǒng)、移動(dòng)指揮系統(tǒng)、事件查詢與監(jiān)控系統(tǒng)、手持移動(dòng)信息系統(tǒng)、GPS應(yīng)用系統(tǒng)等。應(yīng)急恢復(fù)、評(píng)估、分析應(yīng)用系統(tǒng)包含了應(yīng)急事件時(shí)空數(shù)據(jù)挖掘分析系統(tǒng)、戰(zhàn)后評(píng)估系統(tǒng)、 安全評(píng)價(jià)與風(fēng)險(xiǎn)分析系統(tǒng)等。
    社會(huì)綜合服務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)完成非緊急事件的統(tǒng)一受理、分發(fā)處置、信息反饋、跨部門協(xié)調(diào)。
    監(jiān)督監(jiān)察應(yīng)用系統(tǒng)，對(duì)應(yīng)急指揮及社會(huì)綜合服務(wù)的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行全過程的監(jiān)督監(jiān)察。

    目前，各地正掀起中小型城市應(yīng)急指揮與社會(huì)綜合服務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)高潮，本文基于我們所進(jìn)行的中小型城市（區(qū)域）應(yīng)急指揮與社會(huì)綜合服務(wù)系統(tǒng)規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，提出一個(gè)業(yè)務(wù)體系和信息平臺(tái)框架，以拋磚引玉。