深刻認識財政“基礎(chǔ)和支柱說”

黨的十八屆三中全會《決定》提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的新論斷，得到社會各界普遍認同。這種“基礎(chǔ)和支柱說”是一個具有歷史和理論高度的新論斷，它所帶來的最突出變化就是將以往作為經(jīng)濟范疇、經(jīng)濟領(lǐng)域要素之一的財政提升到國家治理層面，放在國家治理的總棋局中定位，使其功能和作用得到全面提升和拓展。可以說，“基礎(chǔ)和支柱說”準(zhǔn)確把握我國財政運行規(guī)律，使財政回歸本義，從根本上擺正了財政的位置。深刻認識這一新論斷的重要理論和實踐意義，可以從回答以下幾個問題著手。

“基礎(chǔ)和支柱說”是在怎樣的語境下提出來的

黨的十八屆三中全會《決定》提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這就是說，“基礎(chǔ)和支柱說”是在國家治理現(xiàn)代化的語境下提出來的。所謂基礎(chǔ)和支柱，是相對于國家治理而言的，是“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。離開國家治理現(xiàn)代化，就沒有“基礎(chǔ)和支柱說”。同樣，離開財政這一國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，也就不可能實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。兩者緊密聯(lián)系、相伴而生，只有從它們相輔相成、互為條件的關(guān)系中理解“基礎(chǔ)和支柱說”，才能對其作出恰如其分的闡釋。

為什么到現(xiàn)在才提出“基礎(chǔ)和支柱說”

社會發(fā)展目標(biāo)往往具有明顯的階段性特征，一個階段性目標(biāo)的實現(xiàn)往往伴隨著下一個階段性目標(biāo)的確立。從歷史上看，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制最顯著的特征，就是把幾乎所有社會資源都集中到政府手里，并由政府直接支配。在計劃經(jīng)濟體制下，“治理”二字不可能提到議事日程，也難以形成國家治理概念。在改革開放初期，改革主要針對經(jīng)濟體制，發(fā)展主要聚焦于經(jīng)濟領(lǐng)域，也難以提出全方位的國家治理現(xiàn)代化命題。只有在我國確立社會主義市場經(jīng)濟體制框架、躋身于世界第二大經(jīng)濟體之后，在現(xiàn)代化各項事業(yè)穩(wěn)步推進的基礎(chǔ)上，我們才有條件提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。

再進一步說，經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的過程，也是利益格局和社會結(jié)構(gòu)深刻變動的過程。特別是市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，不僅使原有的利益群體和社會階層發(fā)生分化，而且不斷催生新的利益群體和社會階層，呈現(xiàn)多元利益關(guān)系格局。隨著不同利益群體、社會階層逐漸形成，經(jīng)濟社會主體日趨多樣多元，不同利益群體之間發(fā)生矛盾和沖突的可能性大大增加，傳統(tǒng)的國家治理方式已經(jīng)不再適用，迫切需要啟用與現(xiàn)代市場經(jīng)濟和現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)相匹配的現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)，以包容各種利益關(guān)系、協(xié)調(diào)各種利益矛盾和沖突，進而保證經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的可持續(xù)性。正因為我們今天走到了這一步，才會有財政被納入國家治理體系以及與之相匹配的“基礎(chǔ)和支柱說”?！盎A(chǔ)和支柱說”是我國經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，標(biāo)志著我國財政邁入了一個新的歷史發(fā)展階段。

“基礎(chǔ)和支柱說”是否具有一般意義

“基礎(chǔ)和支柱說”是在全面深化改革的歷史背景下提出來的。它帶給我們的一個重要啟示就是：隨著改革深入到經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)等多領(lǐng)域聯(lián)動的階段，作為各領(lǐng)域改革的一個交匯點，財稅體制改革必須發(fā)揮基礎(chǔ)性和支撐性作用。但一個不容回避的問題是：“基礎(chǔ)和支柱說”究竟是僅具有改革的特殊意義、僅適用于當(dāng)前改革背景下財政功能和作用定位的表述，還是具有一般意義、是關(guān)于財政在整個國家經(jīng)濟社會生活中長久功能和作用定位的表述？這是一個十分緊要的問題，其答案決定著財政的未來發(fā)展方向。答案如果是前者，那么，當(dāng)我們完成了當(dāng)前階段的全面深化改革任務(wù)之后，“基礎(chǔ)和支柱說”的論斷便不再適用；如果是后者，那么，無論在全面深化改革進程之中還是在此之后，“基礎(chǔ)和支柱說”的論斷都將決定財政的功能與定位。

要回答這一問題，不妨將視野由中國擴展至世界，再站在歷史的高度觀察一下作為“基礎(chǔ)和支柱說”提出依據(jù)的“治理”的發(fā)展趨勢?？梢钥吹?，作為一個世界性的趨勢性變化，“治理”已經(jīng)成為21世紀(jì)世界主要國家改革的重要特征。黨的十八屆三中全會所勾畫的“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”藍圖，正是在深刻認識世界發(fā)展潮流的基礎(chǔ)上、立足我國國情所作出的事關(guān)我國改革和發(fā)展前行方向和前途命運的戰(zhàn)略抉擇。有別于傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”，治理并非單一向度的管理，而是一個上下互動的管理過程，其實質(zhì)是建立在市場規(guī)則、公共利益和廣泛認同基礎(chǔ)之上的合作。因此，它所涉及的要素和領(lǐng)域空前復(fù)雜和寬廣，既需要凝聚包括政府、企業(yè)、社會組織和居民自治組織等盡可能多的社會主體的意志，又需要協(xié)調(diào)多元利益主體特別是公共利益與個體利益之間的沖突，還需要覆蓋經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等多個角度和領(lǐng)域。

在所有國家治理活動所涉及的政府職能中，由于所有政府活動均要以財政資金的及時、足額到位為前提條件，所以，只有財政職能可以覆蓋所有政府職能，并由此影響經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等所有領(lǐng)域。由此可見，財政是一項最具綜合性的基本政府職能。在所有國家治理體系所涉及的制度安排中，由于國家治理體系格局的任何變化均要伴之以財稅體制的同步變化，所以，只有財稅體制的觸角可以伸展至國家治理體系的方方面面。由此可見，財政是一項最具基礎(chǔ)性的基本制度安排。在所有國家治理事務(wù)所涉及的利益關(guān)系中，由于所有公共事務(wù)均要最終落實到政府與市場、政府與社會、中央與地方等關(guān)系的調(diào)整上，通過財政收入的繳納、財政支出的撥付以及財政資金的調(diào)動所形成的財政關(guān)系實際上構(gòu)成了這些利益關(guān)系的基本方面，所以，只有財政關(guān)系可以承載并牽動公共事務(wù)線索上的各方面關(guān)系?？梢?，財政是現(xiàn)代國家治理中具有“牛鼻子”效應(yīng)的一條基本關(guān)系鏈條。

現(xiàn)代國家治理體系和治理能力與財政的基礎(chǔ)性和支撐性作用是相輔相成、密不可分的。伴隨著人類社會向著現(xiàn)代國家治理階段前行，財政必然要作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱而存在和運轉(zhuǎn)。當(dāng)前，我國改革發(fā)展已經(jīng)進入以國家治理現(xiàn)代化為目標(biāo)定位的階段。站在現(xiàn)代國家治理的高度，無論從哪個方面看，財政都是國家治理體系一個不可或缺的重要組成部分。

至此我們可以得出結(jié)論，“基礎(chǔ)和支柱說”是一個具有一般意義的論斷，是對同現(xiàn)代國家治理相匹配的財政運行規(guī)律的概括。它不僅適用于改革，而且適用于發(fā)展；不僅適用于當(dāng)前，而且適用于未來；不僅適用于中國，而且適用于世界。它揭示了人類經(jīng)濟社會發(fā)展的一個共同規(guī)律。

我國財政應(yīng)怎樣適應(yīng)新的定位

上述分析告訴我們，“基礎(chǔ)和支柱說”亮明了當(dāng)前和未來我國財政運行的底色。在國家治理中履行基礎(chǔ)和重要支柱的使命，已經(jīng)成為我國財政必須致力于完成的經(jīng)常性工作和根本性任務(wù)。順應(yīng)這一規(guī)律，瞄準(zhǔn)“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一新的功能和作用定位，全面構(gòu)建匹配現(xiàn)代國家治理的財政運行新格局，是當(dāng)前深化財稅體制改革的第一要務(wù)。按照中國特色社會主義“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求，促進創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念的貫徹落實，是財政必須承擔(dān)的重要職責(zé)和作用。這意味著我國財政邁上了一個新的發(fā)展平臺，應(yīng)當(dāng)樹立新的理念，歷史地、辯證地認識財政運行的階段性特征，準(zhǔn)確把握財政運行的新規(guī)律。為此，全面而適時地調(diào)整以往習(xí)以為常的理念、思維和做法，以新的科學(xué)理念、思維和做法推動我國財政理論和實踐實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，是非常必要的。我國財政應(yīng)在不斷把握新規(guī)律、構(gòu)建新格局的過程中，通過全面深化改革向著既定方向穩(wěn)步前行，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮更大作用。（作者 高培勇 為中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長）