有效防控風險 實現(xiàn)保值增值——《全國社會保障基金條例》解讀

日前，國務院總理李克強簽署國務院令，公布《全國社會保障基金條例》（以下簡稱《條例》）。為了在保證基金安全的前提下實現(xiàn)保值增值，《條例》根據(jù)社會保險法的規(guī)定，對基金的籌集、使用、管理運營、監(jiān)督等環(huán)節(jié)作出進一步規(guī)范。《經(jīng)濟日報》記者就《條例》有關(guān)問題，采訪了國務院法制辦負責人和有關(guān)專家學者。

全國社會保障基金不是社會保險基金

《條例》的出臺，涉及千家萬戶的幸福安康，也有助于緩解未來年輕人贍養(yǎng)老年人的巨大壓力。

目前，我國已處于人口老齡化階段,2014年我國60周歲及以上人口2.12億，占總?cè)丝诒葹?5.5%；65周歲及以上人口1.38億，占總?cè)丝诒葹?0.1%。隨著人口老齡化進程不斷加劇，基金規(guī)模不斷擴大，保障基金安全的任務越來越重，迫切需要強化對基金投資運營的管理和監(jiān)督。

“《條例》規(guī)定的全國社會保障基金與社會保險基金不是一個基金?！眹鴦赵悍ㄖ妻k負責人表示，全國社會保障基金是國家社會保障儲備基金，在投資運營上，堅持安全性、收益性和長期性原則；由于短期內(nèi)暫不發(fā)生支出，更適宜開展中長期投資。

中國社會科學院世界社會保障研究中心主任鄭秉文認為，全國社會保障基金的來源對其作用的發(fā)揮具有重要意義?！霸凇渡鐣ｋU法》關(guān)于全國社會保障基金構(gòu)成規(guī)定的基礎上，《條例》對全國社會保障基金來源作了更為全面的規(guī)定，即由中央財政預算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和以國務院批準的其他方式籌集的資金構(gòu)成。”

據(jù)介紹，社會保險基金是為了保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得物質(zhì)幫助而建立的，主要由用人單位和個人繳費構(gòu)成，包括基本養(yǎng)老保險基金、基本醫(yī)療保險基金、工傷保險基金、失業(yè)保險基金和生育保險基金，用于公民養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等各項社會保險待遇的當期發(fā)放。因此，對社會保險基金來說，對投資風險的控制要求更高，投資范圍較窄，投資運營活動限定條件更多。國務院2015年8月印發(fā)的《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》對基本養(yǎng)老保險基金的投資運營作了明確規(guī)范。

嚴禁侵占挪用或違規(guī)投資運營行為

全國社會保障基金運營情況，特別是基金的規(guī)模和收益情況，一直是公眾關(guān)注的問題。作為保民生的重要資金來源，全國社會保障基金的管理運營情況，直接關(guān)系到基金能否守住安全“紅線”，獲得穩(wěn)定的投資收益。

“全國社會保障基金理事會在多年的管理運營實踐中，在資產(chǎn)配置、投資運營、風險控制、干部隊伍建設等方面，都積累了經(jīng)驗，成果顯著。”國務院法制辦負責人表示，全國社會保障基金自2000年設立以來，發(fā)展很快，運營穩(wěn)健，管理嚴格，在保證安全的前提下較好地實現(xiàn)了保值增值，在不斷發(fā)展中壯大了保民生的實力，為進一步充實我國社會保障資金，完善我國社會保障體系發(fā)揮了重要作用。

中國人民大學公共管理學院院長董克用表示，要充分發(fā)揮全國社會保障基金的作用，必須使基金能達到一定規(guī)模，因而《條例》規(guī)定全國社會保障基金由中央財政預算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和以國務院批準的其他方式籌集的資金構(gòu)成，這就為基金未來的成長奠定了法律基礎。

截至2015年12月底，全國社會保障基金規(guī)模已由設立時的200億元發(fā)展到15085.92億元，累計投資收益額為7133.34億元，年均投資收益率為8.82％，超過同期年均通貨膨脹率6.47個百分點。

在相當長的時期內(nèi)，不會動用全國社會保障基金，而基金規(guī)模也會不斷增大。由此，用法律手段來防止全國社會保障基金被挪用和占用就變得尤其重要。《條例》明確，任何單位和個人不得侵占、挪用或者違規(guī)投資運營全國社會保障基金。同時，《條例》還規(guī)定，全國社會保障基金財產(chǎn)應當獨立于全國社會保障基金理事會、投資管理人、托管人的固有財產(chǎn)，獨立于投資管理人投資和托管人保管的其他財產(chǎn)，這就從法律層面為保障基金安全構(gòu)筑了一道嚴密的“防火墻”。

國務院法制辦負責人表示，可以預見，隨著全國社會保障基金規(guī)模的不斷擴大，對我國人口老齡化高峰時期的養(yǎng)老保險等社會保障支出的補充、調(diào)劑作用也會不斷增強，必將成為我國社會保障制度的一塊“壓艙石”。

多層監(jiān)管機制實現(xiàn)對基金的有效監(jiān)管

《條例》的出臺豐富和健全了我國社會保險的法律體系，為社會保障制度健康發(fā)展提供了又一個有力支撐。保障基金安全、控制風險是大家普遍關(guān)心的問題?！稐l例》在立法目的中明確提出全國社會保障基金要“在保證安全的前提下實現(xiàn)保值增值”。

“對于全國社會保障基金來講，安全性是第一位的，基金只有在安全的基礎上，才能考慮投資收益的最大化路徑。為此，《條例》規(guī)定，投資運營全國社會保障基金應當堅持安全性、收益性和長期性的原則。”董克用說。

按照審慎穩(wěn)健、公開透明的原則，《條例》規(guī)定了多項措施，例如明確基金的投資范圍、種類和比例，規(guī)定全國社會保障基金理事會應當按照國務院批準的比例在境內(nèi)外市場投資運營基金，合理配置經(jīng)國務院批準的固定收益類、股票類和未上市股權(quán)類等資產(chǎn)。《條例》完善了基金的風險管理和內(nèi)部控制制度，規(guī)定全國社會保障基金理事會制定基金的資產(chǎn)配置計劃、確定重大投資項目，應當進行風險評估，并集體討論決定；制定風險管理和內(nèi)部控制辦法等。此外，《條例》強化對投資管理人、托管人的管理，規(guī)定全國社會保障基金理事會應當按照公開、公平、公正的原則選聘投資管理人、托管人，并對其進行考評，同時明確了投資管理人審慎投資、托管人安全保管基金的法定職責和禁止行為。

《條例》還強化對基金的審計，規(guī)定審計署每年對基金進行審計，審計結(jié)果向社會公布，并完善基金公開制度，規(guī)定全國社會保障基金理事會應當通過其官方網(wǎng)站、全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙每年向社會公布基金的收支、管理和投資運營情況，接受社會監(jiān)督。

“《條例》花大量篇幅詳細規(guī)定了全國社會保障基金會的管理運營，對委托投資、對如何選擇投資管理人和托管人以及相關(guān)的法律權(quán)責都有明確表述?！北本煼洞髮W金融研究中心主任鐘偉表示，目前這個管理運營框架已初步成功地經(jīng)受了經(jīng)濟周期和金融起伏的挑戰(zhàn)，相信在《條例》出臺之后，可以繼續(xù)為全國社會保障基金的投資運營保駕護航。（記者 李萬祥）