新型城鎮(zhèn)化建設(shè)系列報道之二：以城市更新為重點(diǎn) 促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展

2009年，廣東省政府與國土資源部共建集約節(jié)約用地試點(diǎn)示范省，發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》，實(shí)現(xiàn)了若干政策突破，全面啟動了“三舊”改造工作。在其指引下，結(jié)合2004年以來城中村和舊工業(yè)區(qū)升級改造的工作經(jīng)驗，深圳市在當(dāng)年10月頒布了《深圳市城市更新辦法》，提出了“城市更新”這一概念，在傳統(tǒng)舊城改造的基礎(chǔ)上強(qiáng)化了完善城市功能、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)社會可持續(xù)發(fā)展等內(nèi)涵，并圍繞“城市更新單元”進(jìn)行了政策和機(jī)制的多項創(chuàng)新，開始系統(tǒng)推進(jìn)有關(guān)工作。

目前，城市更新工作已經(jīng)建立起了行之有效的運(yùn)行模式，實(shí)現(xiàn)了從個別項目到規(guī)模推動、從探索試點(diǎn)到規(guī)范高效的轉(zhuǎn)變。

一、主要做法

（一）政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作，合力推進(jìn)的城市更新

“政府引導(dǎo)”著重發(fā)揮好政府在城市更新中的引導(dǎo)和服務(wù)作用。市級層面主要負(fù)責(zé)政策制定、計劃和規(guī)劃的整體統(tǒng)籌，區(qū)級層面主要負(fù)責(zé)項目實(shí)施的協(xié)調(diào)和監(jiān)管。

“市場運(yùn)作”真正地發(fā)揮市場在資源配置方面的決定性作用。一方面，通過鼓勵原權(quán)利人自行實(shí)施、市場主體單獨(dú)實(shí)施或者二者聯(lián)合實(shí)施城市更新的方式。另一方面，通過制定優(yōu)惠政策吸引社會資金參與城市更新。

此外，在城市更新過程中，尊重和保障原業(yè)主、原村民等原權(quán)利人的合法權(quán)益及改造意愿。在項目申報階段，要求三分之二的原權(quán)利人同意進(jìn)行改造；在項目實(shí)施階段，要求所有權(quán)利人與開發(fā)企業(yè)達(dá)成一致后方可實(shí)施。

（二）多種模式并舉，鼓勵綠色低碳的城市更新

深圳的城市更新包括綜合整治、功能改變和拆除重建三種模式。政府對拆除重建類項目設(shè)定了嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件，提倡以綜合整治和功能改變?yōu)橹?，鼓勵按照綠色建筑的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營管理，盡量避免盲目無序的大拆大建。前幾年，完成了一輪全市城中村的綜合整治。2014年以來，深圳市又以舊工業(yè)區(qū)為主要對象，試點(diǎn)開展以綜合整治為主的復(fù)合式城市更新。與此同時，在拆除重建類項目中，我們也進(jìn)行細(xì)分，劃定了一些現(xiàn)狀保留和整治維護(hù)區(qū)域，有效保護(hù)了一批歷史建筑、傳統(tǒng)世居和工業(yè)遺存。

幾年來，不少舊區(qū)經(jīng)過規(guī)劃和修繕，有的成了油畫村、版畫村等藝術(shù)村落，有的成了民宿客棧集中的特色小鎮(zhèn)，有的成了創(chuàng)意園、珠寶街等產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，城市建設(shè)的個性化和人性化得以體現(xiàn)。

（三）公益優(yōu)先，實(shí)現(xiàn)利益共享的城市更新

深圳市的舊城改造以“城市更新單元”為基本管理單位，突破了以單一宗地為改造對象的慣常做法。在面積、合法用地比例等方面有相對嚴(yán)格的限制條件，原則上為具有一定規(guī)模的相對成片區(qū)域。目前深圳市城市更新單元的平均規(guī)模在9萬平方米左右。

按照規(guī)定，每個拆除重建類城市更新單元必須提供大于3000平方米，且不小于拆除范圍用地面積15%的用地，用于建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。實(shí)踐中，項目實(shí)際的平均土地貢獻(xiàn)率達(dá)到30%左右。此外，改造后包含住宅的項目按住宅總規(guī)模8%-12%的比例配建保障性住房，產(chǎn)業(yè)升級類項目按照12%的比例配建創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房，這些物業(yè)都由開發(fā)企業(yè)建設(shè)完成，并以建造成本價移交給政府或按照政府指定的價格和對象進(jìn)行銷售，體現(xiàn)了政府導(dǎo)向，發(fā)揮了保障民生、扶持產(chǎn)業(yè)的作用。

（四）協(xié)商式規(guī)劃，面向?qū)嵤┑某鞘懈?/span>

與城市更新單元相對應(yīng)的，深圳市建立了城市更新單元規(guī)劃制度。這一規(guī)劃與法定圖則相銜接，側(cè)重于直接指引項目實(shí)施，編制過程充分尊重原權(quán)利人權(quán)益，帶有協(xié)商式的特點(diǎn)，可操作性強(qiáng)，規(guī)劃落實(shí)時間穩(wěn)定可控。

在編制主體方面，城市更新單元規(guī)劃由城市更新項目的申報單位委托有資質(zhì)的技術(shù)單位完成。在內(nèi)容方面，除傳統(tǒng)的用地功能、開發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃指標(biāo)外，城市更新單元規(guī)劃還設(shè)專篇規(guī)定項目的開發(fā)時序、拆遷捆綁責(zé)任、公共設(shè)施落實(shí)方案等。在審批程序上，城市更新單元規(guī)劃由城市規(guī)劃委員會下設(shè)的專業(yè)委員會進(jìn)行審批，過程中充分聽取不同政府部門和各領(lǐng)域非公務(wù)委員的意見。在效力上，城市更新單元規(guī)劃經(jīng)審批并公告后，即可作為該片區(qū)的規(guī)劃管理依據(jù)。

（五）土地政策創(chuàng)新，化解歷史遺留問題的城市更新

在出讓方式方面，采用拆除重建方式進(jìn)行城市更新時，涉及土地使用權(quán)改為經(jīng)營性用途的可以經(jīng)法定程序批準(zhǔn)后直接與原土地使用權(quán)人變更或者重新簽訂出讓合同，更有利于調(diào)動市場積極性促進(jìn)更新推進(jìn)。在地價方面，建立了分類型、分地段的地價收儲體系。對城中村、舊屋村等地價予以最大程度支持，對產(chǎn)業(yè)升級改造項目也適當(dāng)傾斜，而對工業(yè)改經(jīng)營性的則按評估地價計收。在合法外用地處置方面，提出符合深圳實(shí)際的歷史用地處置政策。采取“房地分離、確定權(quán)益”的原則，地上建筑物由原村民自行拆除、清理，土地完善征（轉(zhuǎn)）手續(xù)后按照利益共享的原則在政府和原村集體之間進(jìn)行分成。這一政策有效激發(fā)了廣大社區(qū)參與城市更新的積極性，理順了產(chǎn)權(quán)關(guān)系，一定程度上破解了深圳多年的歷史用地確權(quán)難題。

二、取得的成效

多年來，深圳在城市更新方面的工作成效得到了各級領(lǐng)導(dǎo)和上級部門的高度肯定。在國家層面，2012年，在國土資源部和廣東省召開的“三舊”改造政策總結(jié)會上，深圳的做法和經(jīng)驗獲充分肯定；2013年4月，國家在十省市啟動城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)，深圳的有益經(jīng)驗再次在全國總結(jié)推廣；2014年8月，深圳市“以舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊‘三舊’改造為主要內(nèi)容的城市更新土地節(jié)約集約利用機(jī)制該改革”經(jīng)驗被國家發(fā)改委納入國家綜合配套改革試驗區(qū)改革成果，在全國推廣。

截至目前，全市已列入城市更新計劃項目共計541項，用地面積約44.66平方公里；已批城市更新規(guī)劃項目308項，規(guī)劃批準(zhǔn)拆遷用地面積26.25平方公里，開發(fā)建設(shè)用地面積17.83平方公里；累計供應(yīng)用地面積約10.17平方公里。具體而言，主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）拉動了經(jīng)濟(jì)增長

近年來，城市更新帶動的固定資產(chǎn)投資額呈逐年遞增態(tài)勢，2011-2014年城市更新完成投資額分別是142億元、250.5億元、365.7億元、400億元，占全市固定資產(chǎn)投資額比例分別為6.6%、11%、14.6%、15%，占當(dāng)年房地產(chǎn)開發(fā)投資額比例分別為18%、24%、33%，37.4%。2015年，城市更新完成投資額約550億元，占全市固定資產(chǎn)投資額的16.7%，占全市房地產(chǎn)開發(fā)投資額的 41%。

（二）促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

目前全市已有61個拆除重建的產(chǎn)業(yè)升級項目獲得規(guī)劃審批，更新改造后將提供1285萬平方米的產(chǎn)業(yè)用房及配套設(shè)施，可為各類新型產(chǎn)業(yè)和市政府鼓勵發(fā)展產(chǎn)業(yè)提供空間保障，進(jìn)一步促進(jìn)產(chǎn)城融合。同時，蛇口網(wǎng)谷、大運(yùn)軟件小鎮(zhèn)等一批綜合整治類產(chǎn)業(yè)項目也高效地推動了片區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

（三）穩(wěn)定了房地產(chǎn)市場供應(yīng)

2011年城市更新項目供應(yīng)商品房約91萬平方米，2012年約148萬平方米，2013年約290萬平方米，2014年約256萬平方米，占全市房地產(chǎn)市場供應(yīng)總量比例分別為21%、23%、35%、35%。2015年除回遷給原業(yè)主的物業(yè)以外，城市更新供應(yīng)商品房約436萬平方米，占全市的47%。按照減量增長的要求，城市更新項目成為了商品房和保障性住房供應(yīng)的重要來源。

（四）提升了城市發(fā)展質(zhì)量和民生服務(wù)水平

城市更新項目在區(qū)域上落實(shí)了《深圳市城市總體規(guī)劃（2010-2020）》中確立的“2-5-8”三級城市中心體系，加快了各級城市中心的開發(fā)建設(shè)。在列入城市更新計劃的項目中，原特區(qū)外用地占76%，規(guī)劃批準(zhǔn)建設(shè)用地和簽訂的土地合同面積，原特區(qū)外分別占74%和67%，城市更新有效助推了特區(qū)一體化進(jìn)程。已批的城市更新規(guī)劃中落實(shí)了中小學(xué)85所、幼兒190所、醫(yī)院4家、社康中心156家、公交首末站99個等一大批公益設(shè)施，切實(shí)促進(jìn)了全市的公共設(shè)施均等化。（廣東省深圳市發(fā)展改革委）