新型城鎮(zhèn)化建設(shè)系列報(bào)道之十：以農(nóng)房抵押轉(zhuǎn)讓為突破口 拓展農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性增收渠道

國(guó)家發(fā)展改革委按：為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理重要批示和國(guó)務(wù)院深入推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)電視電話會(huì)議精神，及時(shí)總結(jié)交流各地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)踐和探索經(jīng)驗(yàn)，深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素高效配置，我委近日召開城鄉(xiāng)要素高效配置交流座談會(huì)，11個(gè)地區(qū)和單位介紹了各自的探索和經(jīng)驗(yàn)。鄭新立、胡存智等專家參會(huì)并對(duì)這些地區(qū)的探索和經(jīng)驗(yàn)做了點(diǎn)評(píng)。

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是貫穿我國(guó)“十三五”時(shí)期的發(fā)展主線，新型城鎮(zhèn)化可以促進(jìn)勞動(dòng)力、土地、資本和創(chuàng)新要素高效配置，是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要平臺(tái)。新型城鎮(zhèn)化是消費(fèi)需求的“倍增器”，是投資需求的“加速器”，也是促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、深化改革的綜合平臺(tái)。當(dāng)前，要把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化擺在更加突出的位置，用好新型城鎮(zhèn)化這個(gè)重要抓手，更好發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化對(duì)補(bǔ)短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、培育新動(dòng)能的積極作用。

各地的探索和實(shí)踐，對(duì)帶動(dòng)和引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，具有借鑒意義。我們希望通過媒體推出這些案例，供大家更好地交流和研討。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)系列報(bào)道之十：

以農(nóng)房抵押轉(zhuǎn)讓為突破口

拓展農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性增收渠道

樂清市從上世紀(jì)九十年代后期就開始自行探索農(nóng)房抵押轉(zhuǎn)讓，經(jīng)歷了不斷調(diào)整、逐步完善的過程，在破解農(nóng)民融資難問題、促進(jìn)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)增收和加快城鎮(zhèn)化發(fā)展等方面發(fā)揮了重大作用。黨的十八屆三中全會(huì)提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，拓展農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性增收渠道”。樂清市以農(nóng)房抵押轉(zhuǎn)讓為突破口，積極探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，喚醒了農(nóng)村“沉睡的資本”，引發(fā)了各界的關(guān)注。2015年12月經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)列入農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款國(guó)家級(jí)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）。

一、改革探索的客觀背景

一是創(chuàng)業(yè)融資需求旺盛。樂清是溫州模式的主要發(fā)祥地之一，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較早，農(nóng)民創(chuàng)業(yè)熱情高，資金需求旺盛。二是民間商業(yè)意識(shí)較強(qiáng)。農(nóng)民對(duì)住房財(cái)產(chǎn)性特征認(rèn)識(shí)較早，在農(nóng)民眼里，農(nóng)房就是自己最大的財(cái)產(chǎn)承載體，同時(shí)也是一件商品。早在民間借貸中，就有將自己的房子通過借據(jù)抵押給出借方的情況，或者直接將農(nóng)房轉(zhuǎn)手，以解創(chuàng)業(yè)燃眉之急。三是金融機(jī)構(gòu)眼光敏銳。樂清市農(nóng)商銀行（前身為農(nóng)村合作銀行）充分發(fā)揮自身機(jī)制相對(duì)靈活的優(yōu)勢(shì)，率先開展了農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)，在農(nóng)商行以農(nóng)房抵押貸款為主打、培育發(fā)展農(nóng)村金融市場(chǎng)取得顯著成效后，其他銀行紛紛效仿。四是城市化快速發(fā)展。樂清市二三產(chǎn)業(yè)比重已超過97%，有9成以上農(nóng)村勞動(dòng)力已經(jīng)轉(zhuǎn)向二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，越來(lái)越多的農(nóng)戶愿意到城區(qū)、城鎮(zhèn)或工業(yè)園周邊村莊居住，一些先富起來(lái)的城中“農(nóng)民”，也愿意通過盤活舊農(nóng)房獲得發(fā)展資金，這樣就形成農(nóng)房交易“供求兩旺”，成交總量不斷上升的市場(chǎng)基礎(chǔ)。

二、農(nóng)房抵押轉(zhuǎn)讓的具體做法

（一）農(nóng)房抵押的具體做法

為拓展農(nóng)民融資渠道，樂清市域內(nèi)26家金融機(jī)構(gòu)中15家設(shè)立農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)，對(duì)助力農(nóng)民創(chuàng)業(yè)增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重大作用。

1、嚴(yán)格審批條件和程序。農(nóng)戶申請(qǐng)農(nóng)房抵押貸款時(shí)，所提供的農(nóng)房必須是房屋所有權(quán)證和宅基地使用權(quán)證兩證齊全，而且抵押人與借款人為同一人。2014年5月之后抵押范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，允許企業(yè)股東利用自有的農(nóng)房為該企業(yè)融資提供抵押擔(dān)保，抵押權(quán)人擴(kuò)大為經(jīng)市金融辦審核同意的其他新型金融組織。申請(qǐng)農(nóng)房抵押貸款的農(nóng)戶，要求出具“抵押物非唯一住房確認(rèn)書”、 所在村集體“同意抵押物處置證明書”和“處置人不再申請(qǐng)宅基地承諾書”，并由住建部門根據(jù)銀行和貸款農(nóng)戶出具的相關(guān)材料，辦理抵押登記并制作它項(xiàng)權(quán)力證書，它項(xiàng)權(quán)力證書送交貸款銀行保管。

2、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控。一是重視第一還款來(lái)源，在申請(qǐng)貸款時(shí)，開展農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和還款能力評(píng)估；二是差別對(duì)待第二還款來(lái)源，根據(jù)抵押房產(chǎn)變賣能力，實(shí)現(xiàn)差別化抵押率折算，最高不超過評(píng)估價(jià)的60%;三是追加第三方保證，并追加房產(chǎn)保險(xiǎn)，雙重防患意外風(fēng)險(xiǎn)。

3、規(guī)范標(biāo)的處置。農(nóng)房抵押還貸逾期需要處置標(biāo)的物時(shí)，嚴(yán)格要求“農(nóng)對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)移、地隨房走”的原則處置，即受讓方必須是樂清縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)戶籍人口，抵押農(nóng)房被法院拍賣（變賣）后，農(nóng)房產(chǎn)權(quán)與宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)移。對(duì)于被執(zhí)行人僅有一處住房的，根據(jù)被執(zhí)行人意愿和所扶養(yǎng)家屬最低生活標(biāo)準(zhǔn)，采取實(shí)物安置或貨幣安置，實(shí)物安置按照廉租房標(biāo)準(zhǔn)確定所必需的居住房屋面積，貨幣安置按照能夠在所轄區(qū)域能夠購(gòu)買相應(yīng)廉租房面積標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，安置款從房屋變現(xiàn)款中扣除。

（二）農(nóng)房轉(zhuǎn)讓的具體做法

在認(rèn)真總結(jié)抵押農(nóng)房司法處置經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于1994年試行農(nóng)民集體土地上房屋可在本市范圍內(nèi)的農(nóng)戶或非農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)(注：1999年之后限定于本市范圍內(nèi)的農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn))，開啟了樂清農(nóng)房交易流轉(zhuǎn)工作。

1、明確流轉(zhuǎn)的范圍和對(duì)象。根據(jù)《中共樂清市委關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的實(shí)施意見》（樂委〔2009〕4號(hào)）及有關(guān)文件規(guī)定，明確 “對(duì)持有集體土地使用證和房產(chǎn)證的農(nóng)村房產(chǎn)，允許在全市金融機(jī)構(gòu)抵押，允許在市域范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)戶籍人口間轉(zhuǎn)讓”。 賦予農(nóng)民對(duì)農(nóng)房的處置權(quán)，堅(jiān)持農(nóng)村宅基地集體所有性質(zhì)不變，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置農(nóng)房和宅基地。

2、明確流轉(zhuǎn)的程序。符合流轉(zhuǎn)條件的買賣雙方在簽訂買賣協(xié)議后，先向出讓方村集體交納公共服務(wù)配套費(fèi)或居住管理費(fèi)（根據(jù)村集體擬定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行），再持身份證明、買受方戶口簿、房屋所有權(quán)證書、土地使用權(quán)證書、房屋所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的證明材料以及其他材料（出賣方需提供農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意轉(zhuǎn)移且有兩處以上房產(chǎn)的證明材料、“處置人不再申請(qǐng)宅基地承諾書”）等，到發(fā)生轉(zhuǎn)移的房屋所在地房屋登記機(jī)構(gòu)辦理房產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記。買受方持原土地證書、轉(zhuǎn)移后的房屋所有權(quán)證和相關(guān)完稅證明等材料到國(guó)土部門辦理土地使用權(quán)變更登記。

3、不改變集體經(jīng)濟(jì)成員身份。村集體經(jīng)濟(jì)組織成員一般以村里農(nóng)戶底冊(cè)為認(rèn)定范圍，出賣方不會(huì)因?yàn)檗r(nóng)房轉(zhuǎn)讓而喪失成員利益，受讓方一般也不遷移戶籍關(guān)系。

4、探索建立農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制。有序推進(jìn)縣域內(nèi)農(nóng)村宅基地置換，農(nóng)民自愿有償退出宅基地?fù)Q購(gòu)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用房，積極推進(jìn)山區(qū)移民、舊城改造和舊村改造，用農(nóng)村保障性住房代替宅基地審批。

5、注重制度建設(shè)。按照“先行先試、風(fēng)險(xiǎn)可控”的要求，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，注重頂層設(shè)計(jì)，建立完善農(nóng)村資產(chǎn)交易平臺(tái)，保證農(nóng)房交易信息準(zhǔn)確，規(guī)范產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移流程，明確出賣方、買受方、農(nóng)房所在地村集體三方權(quán)責(zé)和利益關(guān)系，建立健全戶籍管理、就學(xué)、醫(yī)療、計(jì)生、社保、就業(yè)等屬地管理制度，為建設(shè)現(xiàn)代化的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理體系積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

三、改革實(shí)踐取得的成效

（一）農(nóng)村資產(chǎn)得以盤活，緩解了融資難題。我市農(nóng)房抵押貸款盤活了農(nóng)戶靜態(tài)資產(chǎn)，讓農(nóng)戶“死產(chǎn)”變“活錢”，滿足了農(nóng)戶對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、創(chuàng)業(yè)發(fā)展方面的資金需求，切實(shí)解決農(nóng)民貸款難、貸款貴問題。全市26家金融機(jī)構(gòu)，有15家開辦農(nóng)房抵押業(yè)務(wù)，截至2016年4月累計(jì)辦理農(nóng)房抵押登記15728宗。2008年以來(lái)累計(jì)發(fā)放貸款400多億元，貸款余額40多億元，不良率僅0.93%，低于全市銀行業(yè)平均不良率。

（二）農(nóng)村金融得以普惠，改善了金融環(huán)境。多年來(lái)農(nóng)房抵押貸款逾期率控制在較低水平，并且不存在風(fēng)險(xiǎn)傳遞，比擔(dān)保貸款安全得多，被銀行業(yè)普遍看好。特別是通過農(nóng)房抵押貸款產(chǎn)品創(chuàng)新，金融服務(wù)迅速向農(nóng)村、農(nóng)戶覆蓋，大大活躍了農(nóng)村金融市場(chǎng)，農(nóng)民的金融知識(shí)、理財(cái)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、誠(chéng)信意識(shí)都有了很大程度提高，實(shí)現(xiàn)銀行與農(nóng)戶雙贏。

（三）進(jìn)城渠道得以暢通，加快了城鎮(zhèn)化步伐。從2008年至2016年4月，共辦理農(nóng)房產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記6847宗，轉(zhuǎn)讓面積約129萬(wàn)平方米，其中中心城區(qū)和虹橋、柳市、北白象等中心集鎮(zhèn)占80%以上，大量山區(qū)農(nóng)民通過購(gòu)買農(nóng)房向城市、城鎮(zhèn)集聚，使農(nóng)村宅基地資源得到有效利用，也大大減輕政府移民壓力。

（四）管理制度得以創(chuàng)新，消除了負(fù)面擔(dān)心。經(jīng)歷了二十多年的運(yùn)行，也沒有出現(xiàn)農(nóng)房抵押處置和轉(zhuǎn)讓后農(nóng)民流離失所的情況。又如在保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)問題上，實(shí)行農(nóng)房抵押貸款政策以后，農(nóng)民的物權(quán)意識(shí)得到提升，反而推進(jìn)農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記，大大減少權(quán)屬糾紛。

四、下一步改革重點(diǎn)

我們將以國(guó)家級(jí)改革試驗(yàn)為新起點(diǎn)，繼續(xù)沿著“確權(quán)、賦權(quán)、活權(quán)”的改革路徑，嚴(yán)格按照“封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控”的改革要求，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)房抵押轉(zhuǎn)讓機(jī)制創(chuàng)新，重點(diǎn)抓好以下幾方面工作：

（一）加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)信息管理。以全面實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)登記以契機(jī)，建立“戶為單位、信息到人到地到房”的權(quán)源信息數(shù)字化管理系統(tǒng)，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)戶宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

（二）完善抵押擔(dān)保流程。健全完善農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押管理制度，科學(xué)設(shè)置農(nóng)房抵押貸款辦事流程，切實(shí)增強(qiáng)融資功能。

（三）擴(kuò)大農(nóng)房抵押范圍。農(nóng)房抵押功能由單一的銀行貸款向住房公積金、小額貸款公司拓展，受理范圍由建成區(qū)、中心鎮(zhèn)向一般農(nóng)村覆蓋，讓更多的農(nóng)民享受改革紅利。

（四）健全風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。建立農(nóng)房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，探索建立資產(chǎn)收儲(chǔ)托管機(jī)制，完善標(biāo)的物司法處置管理，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。（浙江省樂清市人民政府）