財(cái)政部負(fù)責(zé)人就學(xué)習(xí)貫徹《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完善 國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》答記者問

建立健全“四梁八柱”，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有金融資本
——財(cái)政部負(fù)責(zé)人就學(xué)習(xí)貫徹《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》答記者問

近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。這是黨中央、國務(wù)院對(duì)完善國有金融資本管理作出的頂層設(shè)計(jì)和重大部署，是黨和國家加強(qiáng)國有金融資本管理和治理的重要基礎(chǔ)工作。日前，財(cái)政部負(fù)責(zé)人就《意見》的有關(guān)情況回答了記者的提問。

問：制定出臺(tái)《意見》的相關(guān)背景如何？

答：黨中央、國務(wù)院對(duì)完善國有金融資本管理工作高度重視。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確指出，“要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值，推動(dòng)國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失”；在全國金融工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要優(yōu)化金融機(jī)構(gòu)體系，完善現(xiàn)代金融企業(yè)制度，完善國有金融資本管理。李克強(qiáng)總理指出，要推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革，抓緊修改完善金融基礎(chǔ)法律，推動(dòng)國有金融資本管理等方面的立法。全國金融工作會(huì)議要求，完善國有金融資本管理；統(tǒng)籌規(guī)劃國有金融資本戰(zhàn)略布局，保持對(duì)國有重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)的控制力；理順國有金融資本管理體制機(jī)制，明確出資人代表職責(zé)，完善國有金融機(jī)構(gòu)授權(quán)經(jīng)營體系和責(zé)任追究機(jī)制；強(qiáng)化國有產(chǎn)權(quán)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)保值增值，防止國有資產(chǎn)流失；完善地方國有金融資本管理體制。

出臺(tái)《意見》是貫徹落實(shí)黨的十九大和全國金融工作會(huì)議精神的一項(xiàng)重要改革舉措。按照中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組要求和國務(wù)院有關(guān)部署，財(cái)政部會(huì)同中央組織部、中央財(cái)辦、中央編辦、人民銀行、原銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、原保監(jiān)會(huì)等12家單位在廣泛調(diào)查研究和深入征求地方部門和金融機(jī)構(gòu)意見的基礎(chǔ)上，研究提出了《意見》（送審稿）?！兑庖姟罚ㄋ蛯徃澹┮严群蠼?jīng)中央全面深化改革委員會(huì)第一次會(huì)議、中央政治局常委會(huì)會(huì)議審議并原則通過。2018年7月1日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)實(shí)施。

問：完善國有金融資本管理有什么重要意義？

答：國有金融資本屬于國家所有即全民所有，是推進(jìn)國家現(xiàn)代化、維護(hù)國家金融安全的重要保障，是我們黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。國有金融機(jī)構(gòu)是服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革的重要支柱，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和金融良性循環(huán)健康發(fā)展的重要力量。

近年來，財(cái)政部以管資本為主，積極履行國有金融資本出資人職責(zé)，地方政府積極探索國有金融資本管理模式，推動(dòng)了國有金融資本管理取得了階段性成果。國有金融資本管理的委托代理關(guān)系逐步建立；國有金融資本基礎(chǔ)管理、金融企業(yè)績效評(píng)價(jià)和薪酬管理、國有金融資本經(jīng)營預(yù)算等管理制度日趨健全；國有金融資本管理逐步從“行政化”方式向“市場(chǎng)化”方式轉(zhuǎn)變，更加注重和強(qiáng)調(diào)“管資本”；國有金融機(jī)構(gòu)改革深入推進(jìn)，盈利能力和經(jīng)營業(yè)績明顯提升。

但也要看到，國有金融資本管理依然存在管理職責(zé)分散、權(quán)責(zé)不明、授權(quán)不清、布局不優(yōu)，以及配置效率有待提高、法治建設(shè)不到位等問題和矛盾，同時(shí)，一些國有金融機(jī)構(gòu)黨的建設(shè)弱化，黨組織在公司治理中的法律地位還不明確。在當(dāng)前形勢(shì)下，完善國有金融資本管理，是貫徹落實(shí)黨的十九大和全國金融工作會(huì)議精神的必然要求，是推動(dòng)金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提高國有金融企業(yè)競(jìng)爭力的迫切需要，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要保障。

問：《意見》提出完善國有金融資本管理的主要目標(biāo)是什么？

答：《意見》提出的主要目標(biāo)是，建立健全國有資本管理的“四梁八柱”，理順國有金融資本管理體制，增強(qiáng)國有機(jī)構(gòu)活力與控制力，更好地實(shí)現(xiàn)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革三大基本任務(wù)。一是法律法規(guī)更加健全。制定出臺(tái)國有金融資本管理法律法規(guī)，明晰出資人的法律地位和職責(zé)邊界。二是資本布局更加合理。落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展要求，切實(shí)提高國有金融資本配置效率，做到有進(jìn)有退，有效發(fā)揮國有金融資本在金融領(lǐng)域的主導(dǎo)作用。三是資本管理更加完善。規(guī)范委托代理關(guān)系，完善國有金融資本管理方式，強(qiáng)化資本管理手段，提高管理的科學(xué)性、有效性。四是黨的建設(shè)更加強(qiáng)化。強(qiáng)化黨對(duì)國有金融企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固黨組織在公司治理中的法定地位，發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。

問：國有金融資本的概念是什么？界定的范圍包括哪些內(nèi)容？

答：國有金融資本是指，國家及其授權(quán)投資主體直接或間接對(duì)金融機(jī)構(gòu)出資所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益。憑借國家權(quán)力和信用支持的金融機(jī)構(gòu)所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益，在符合法律規(guī)定的前提下，一并納入國有金融資本管理。按照以上范疇，除法律另有規(guī)定外，國有金融資本包括，中央政府和地方政府直接或間接向金融機(jī)構(gòu)出資所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益；主權(quán)財(cái)富管理（投資）機(jī)構(gòu)向金融機(jī)構(gòu)出資所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益；憑借國家權(quán)力和信用支持的金融機(jī)構(gòu)，所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益，如證券期貨外匯交易場(chǎng)所、金融交易清算結(jié)算及征信類機(jī)構(gòu)、金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)、金融資產(chǎn)登記托管等金融基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)形成的國有金融資本等；金融或非金融國有企業(yè)投資其他金融機(jī)構(gòu)所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益。

問：《意見》就完善國有金融資本管理提出了哪些政策措施？

答：《意見》堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，聚焦制約國有金融資本管理的問題和障礙，提出了具體政策措施。

一是完善國有金融資本管理體制。國有金融資本屬于國家所有即全民所有。國務(wù)院代表國家行使國有金融資本所有權(quán)。國務(wù)院和地方政府依照法律法規(guī)，分別代表國家履行出資人職責(zé)。同時(shí)，《意見》第一次明確國務(wù)院、地方政府分別授權(quán)財(cái)政部、地方財(cái)政部門履行國有金融資本出資人職責(zé)。加強(qiáng)國有金融資本集中統(tǒng)一管理，統(tǒng)一規(guī)制、分級(jí)管理，各級(jí)財(cái)政部門依法依規(guī)履行國有金融資本管理職責(zé)。各級(jí)財(cái)政部門承擔(dān)履行國有金融資本出資人職責(zé)的主體責(zé)任，以管資本為主加強(qiáng)資產(chǎn)管理，根據(jù)需要，也可以分級(jí)分類委托其他部門、機(jī)構(gòu)管理國有金融資本?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)，要充分尊重企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)利，賦予國有金融機(jī)構(gòu)更大經(jīng)營自主權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。二是優(yōu)化國有金融資本配置格局。合理調(diào)整國有金融資本在銀行、保險(xiǎn)、證券等行業(yè)的比重，推動(dòng)國有金融資本向重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重要基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)集中，提高資本配置效率，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性、安全性、效益性目標(biāo)的統(tǒng)一。三是優(yōu)化國有金融資本管理制度。健全國有金融資本基礎(chǔ)管理制度，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)國有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理；落實(shí)國有金融資本經(jīng)營預(yù)算管理制度，規(guī)范國家與國有金融機(jī)構(gòu)的分配關(guān)系；嚴(yán)格國有金融資本經(jīng)營績效考核制度，實(shí)行分類定責(zé)、分類考核；健全國有金融機(jī)構(gòu)薪酬管理制度；加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)和金融管理部門財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管，維護(hù)國有金融資本權(quán)益。四是促進(jìn)國有金融機(jī)構(gòu)持續(xù)健康經(jīng)營。深化公司制股份制改革，推動(dòng)具備條件的國有金融機(jī)構(gòu)整體改制上市；健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，建立國有金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員分類分層管理制度；推動(dòng)國有金融機(jī)構(gòu)回歸本源、專注主業(yè)，督促防范風(fēng)險(xiǎn)。五是加強(qiáng)黨對(duì)國有金融機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。充分發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，堅(jiān)持黨建工作“四個(gè)同步”，把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來；加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子和人才隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨“兩個(gè)責(zé)任”；規(guī)范金融管理部門工作人員到金融機(jī)構(gòu)從業(yè)行為，杜絕里應(yīng)外合、利益輸送，防范道德風(fēng)險(xiǎn)。六是協(xié)同推進(jìn)強(qiáng)化落實(shí)。加強(qiáng)法治建設(shè)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，嚴(yán)格責(zé)任追究，加強(qiáng)信息披露。國有金融資本管理情況要全口徑向黨中央和全國人大常委會(huì)報(bào)告，既要報(bào)告中央層面的情況，也要報(bào)告地方層面的情況，具體報(bào)告責(zé)任由財(cái)政部承擔(dān)。

問：為什么要加強(qiáng)對(duì)國有金融資本的集中統(tǒng)一管理？

答：加強(qiáng)國有金融資本集中統(tǒng)一管理，明確由財(cái)政部門履行國有金融資本出資人職責(zé)，是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)國家財(cái)權(quán)統(tǒng)一，維護(hù)國家金融安全的戰(zhàn)略選擇，可有效解決由于管理職責(zé)分散造成的國有金融資本整體戰(zhàn)略布局缺乏、激勵(lì)約束機(jī)制難以健全等問題。當(dāng)前國有金融資本管理制度不健全，法律依據(jù)缺失；一些國有金融機(jī)構(gòu)和地方落實(shí)管理制度不力，基礎(chǔ)管理、經(jīng)營預(yù)算管理、績效考核、薪酬管理和財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督等各方面存在短板。加強(qiáng)國有金融資本統(tǒng)一管理，是貫徹落實(shí)黨的十九大和全國金融工作會(huì)議精神的重要改革舉措，是理順管理體制機(jī)制，提升管理效能的重要體制機(jī)制保障，有利于明確理順部門管理責(zé)任，更好促進(jìn)國有金融資本保值增值、提高競(jìng)爭力和放大國有金融資本功能，保障實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)。

問：如何理解國務(wù)院授權(quán)財(cái)政部履行國有金融資本出資人職責(zé)？

答：根據(jù)中央編辦關(guān)于金融類企業(yè)國有資產(chǎn)管理部門職責(zé)分工的通知和此前財(cái)政部“三定”規(guī)定，財(cái)政部按規(guī)定管理國有金融資產(chǎn)。近年來，財(cái)政部以“管資本”為主，從產(chǎn)權(quán)登記、評(píng)估、轉(zhuǎn)讓等基礎(chǔ)管理，到保值增值、績效評(píng)價(jià)、薪酬管理、經(jīng)營預(yù)算、通過派出股權(quán)董事行使出資人權(quán)利等各有關(guān)方面，不斷完善管理制度，基本形成了比較系統(tǒng)的國有金融資本管理體系。但是，從法律地位和權(quán)責(zé)匹配看，國有金融資本出資人職責(zé)缺少明確授權(quán)，管理權(quán)責(zé)邊界不清晰，很大程度上影響了國有金融資本管理職能的有效發(fā)揮?！兑庖姟访鞔_提出，國務(wù)院授權(quán)財(cái)政部履行國有金融資本出資人職責(zé)，有利于壓實(shí)部門管理責(zé)任，明晰委托代理關(guān)系，完善授權(quán)管理體制，更好地管好用好國有金融管資本。

需要說明的是，財(cái)政部履行國有金融資本出資人職責(zé)，將合理界定出資人職責(zé)邊界，不缺位、不越位，更加強(qiáng)調(diào)通過“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”，加強(qiáng)市場(chǎng)化、法治化管理，建立健全激勵(lì)約束機(jī)制，增強(qiáng)國有金融機(jī)構(gòu)的活力。

問：如何理解地方財(cái)政部門根據(jù)本級(jí)政府授權(quán)，履行國有金融資本出資人職責(zé)？

答：根據(jù)企業(yè)國有資產(chǎn)法、中央編辦此前明確的職責(zé)分工和財(cái)政部有關(guān)文件等規(guī)定，地方國有金融資本管理按照“統(tǒng)一規(guī)制、分級(jí)管理”的原則，由財(cái)政部門依法履行職責(zé)。但從執(zhí)行看，地方國有金融資本管理模式多樣，規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)差異大，管理制度不系統(tǒng)。部分地方金融機(jī)構(gòu)盲目擴(kuò)張，追求多牌照，存在脫實(shí)向虛等不少隱患。從規(guī)范產(chǎn)融結(jié)合、維護(hù)金融安全、防范金融風(fēng)險(xiǎn)角度看，須對(duì)金融企業(yè)和非金融企業(yè)國有資本實(shí)施獨(dú)立、分開管理，在這兩類企業(yè)之間建立“防火墻”機(jī)制。同時(shí)，根據(jù)全國金融工作會(huì)議精神，地方政府金融辦將履行屬地金融監(jiān)管職責(zé)，《意見》明確由地方財(cái)政部門履行地方國有金融資本出資人職責(zé)，有利于厘清地方金融監(jiān)管部門和履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，更好地發(fā)揮金融體制改革的協(xié)同效應(yīng)。

問：如何理解對(duì)國有金融機(jī)構(gòu)股權(quán)出資實(shí)施資本穿透管理？

答：《意見》要求遵循實(shí)質(zhì)重于形式的原則，以公司治理為基礎(chǔ)，以產(chǎn)權(quán)監(jiān)管為手段，對(duì)國有金融機(jī)構(gòu)股權(quán)出資實(shí)施資本穿透管理。一是各級(jí)財(cái)政部門要落實(shí)分級(jí)管理責(zé)任，按照穿透原則，對(duì)中央和地方各級(jí)國有金融機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)國有金融資本投向等宏觀政策執(zhí)行情況監(jiān)督，嚴(yán)格落實(shí)國有金融資本基礎(chǔ)管理制度。二是國有金融機(jī)構(gòu)母公司須加強(qiáng)對(duì)集團(tuán)內(nèi)各級(jí)子公司的資本穿透管理，嚴(yán)格股東資質(zhì)和資金來源審查，確保國有金融資本管理制度層層落實(shí)到位。對(duì)國有金融機(jī)構(gòu)股權(quán)出資實(shí)施資本穿透管理，有利于加強(qiáng)國有資本監(jiān)管，防范內(nèi)部人控制，促進(jìn)規(guī)范資本運(yùn)作和提高資本回報(bào)。同時(shí)，在混合所有制改革的大背景下，對(duì)資本實(shí)施穿透監(jiān)管有利于全面掌握國有金融資本流動(dòng)情況，監(jiān)測(cè)國有股東權(quán)益的變動(dòng)趨勢(shì)。

需要說明的是，實(shí)施資本穿透管理，主要從國有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方面來進(jìn)行全流程監(jiān)管，是在尊重公司治理的前提下進(jìn)行，與分層授權(quán)、分層決策的公司治理結(jié)構(gòu)并不矛盾，不干預(yù)公司自主經(jīng)營、不改變決策結(jié)構(gòu)。

問：財(cái)政部門和金融監(jiān)管部門在對(duì)國有金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理上有何區(qū)別？

答：財(cái)政部門作為履行國有金融資本出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，其出資人職責(zé)與金融監(jiān)管部門的市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，在出發(fā)點(diǎn)、最終目的和作用機(jī)制等方面都不相同，不能混淆。出資人職責(zé)主要是對(duì)國有金融資本行使的出資人職權(quán)和承擔(dān)保值增值等責(zé)任。金融監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)對(duì)各類所有制金融機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)管，通過“管風(fēng)險(xiǎn)、管法人、管準(zhǔn)入”，以實(shí)現(xiàn)合規(guī)和審慎監(jiān)管的要求。金融監(jiān)管部門承擔(dān)著重要的市場(chǎng)監(jiān)管職能，若同時(shí)履行部分金融機(jī)構(gòu)的出資人管理職責(zé)，會(huì)影響金融監(jiān)管的權(quán)威性、公正性和有效性，容易導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)。為避免利益沖突，應(yīng)合理界定并厘清出資人職責(zé)與金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)監(jiān)管的邊界，明確分離市場(chǎng)監(jiān)管與出資人職責(zé)。

需要說明的是，履行國有金融資本出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)要與金融管理部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)和信息共享，形成工作合力。中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部委、各級(jí)財(cái)政部門以及地方政府不得干預(yù)金融監(jiān)管部門依法監(jiān)管。

問：近期，財(cái)政部對(duì)貫徹落實(shí)《意見》有哪些具體安排？

答：貫徹落實(shí)好《意見》，全面完善國有金融資本管理，是財(cái)政部門當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的重要任務(wù)。財(cái)政部門將堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有金融企業(yè)改革、完善國有金融資本管理的重大部署，切實(shí)發(fā)揮牽頭抓總職責(zé)，依法依規(guī)管住管好用好、堅(jiān)定不移做強(qiáng)做優(yōu)做大國有金融資本，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推落實(shí)。抓緊牽頭明確落實(shí)《意見》的施工圖、時(shí)間表和責(zé)任單位，細(xì)化目標(biāo)任務(wù)、強(qiáng)化督促落實(shí)，確保加強(qiáng)國有金融資本管理順利推進(jìn)、取得實(shí)效。二是建章立制上水平。按照“1+N”的思路，制定出臺(tái)《國有金融資本管理?xiàng)l例》，研究建立統(tǒng)一的國有金融資本出資人制度，明確出資人的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，出臺(tái)優(yōu)化國有金融資本管理的一系列配套制度。三是切實(shí)加強(qiáng)資本管理。不斷提高管理的科學(xué)化、規(guī)范化、市場(chǎng)化和專業(yè)化水平，形成更加符合新時(shí)代要求的國有金融資本管理體制機(jī)制，更好地服務(wù)發(fā)展、造福人民。四是加強(qiáng)股權(quán)董事“實(shí)質(zhì)化”管理。對(duì)股權(quán)董事的責(zé)權(quán)利形成制度約束，推動(dòng)國有金融機(jī)構(gòu)公司治理結(jié)構(gòu)完善和優(yōu)化，鞏固改革成果。五是扎實(shí)做好國有金融資產(chǎn)全口徑專項(xiàng)報(bào)告工作。根據(jù)國務(wù)院向人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況工作的安排，2018年10月份將向全國人大常委會(huì)口頭報(bào)告金融企業(yè)國有資產(chǎn)管理情況，包括總體資產(chǎn)負(fù)債、國有金融資本投向布局和風(fēng)險(xiǎn)控制、國有金融企業(yè)改革、國有金融資產(chǎn)監(jiān)管、國有金融資產(chǎn)處置和收益分配、境外投資形成的資產(chǎn)、企業(yè)高級(jí)管理人員薪酬等情況。財(cái)政部將認(rèn)真做好國有金融資產(chǎn)管理專項(xiàng)報(bào)告各項(xiàng)工作，接受全國人大的審議和監(jiān)督。