加快構(gòu)建草原生態(tài)補償法律制度

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)要高度重視和正確處理生態(tài)文明建設(shè)問題。在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，他概括提出了新時代推進生態(tài)文明建設(shè)必須堅持的六項重要原則，強調(diào)“山水林田湖草是生命共同體，要統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)”，“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線”。我國草原面積占國土總面積的41.7％，是面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)。草原生態(tài)保護是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，沒有草原生態(tài)的安全就沒有國家的生態(tài)安全。

近年來，我國草原生態(tài)保護力度不斷加大，多元化的橫向生態(tài)補償機制日益完善。2011年和2016年，我國先后啟動了兩輪為期5年的草原生態(tài)保護補助獎勵機制，主要用于草原禁牧補助、草蓄平衡獎勵等，推動了草原生態(tài)建設(shè)，提升了牧民的草原保護意識。但毋庸諱言，現(xiàn)階段我國草原生態(tài)保護措施主要以政策形式為主，缺乏健全完善的法律制度作為保障，特別是草原生態(tài)補償法律制度不完善，在很大程度上影響了草原生態(tài)保護的實際效益。我們應(yīng)堅持“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護生態(tài)環(huán)境”的重要原則，加快構(gòu)建科學(xué)合理的草原生態(tài)補償法律制度。

目前我國草原生態(tài)補償法律制度存在的問題主要有：沒有國家層面的專項草原生態(tài)補償法律。當(dāng)前，大規(guī)模的草原生態(tài)補償實踐已進行到第二個五年計劃中期，平均每年投資百億元以上，涉及內(nèi)蒙古、新疆、西藏、云南、四川等13個主要草原牧區(qū)省（區(qū)），實踐表明，如此龐大的生態(tài)保護工程缺乏專項法律來規(guī)范和指引，其效果易打折扣?，F(xiàn)有相關(guān)立法缺乏操作性。草原法對草原生態(tài)補償作出了3個條文的規(guī)定，但有關(guān)草原生態(tài)補償?shù)母拍?、補償權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等均未提及，關(guān)于補償主體與客體、補償標(biāo)準(zhǔn)等核心要素亦無明確規(guī)定。此外，農(nóng)業(yè)法和土地管理法中也有草原生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，但一般只有1個宣示性條文。目前，我國草原生態(tài)補償實踐的操作依據(jù)主要是兩個指導(dǎo)意見，即原農(nóng)業(yè)部和財政部聯(lián)合頒布的《2011年草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策實施指導(dǎo)意見》和《新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施指導(dǎo)意見（2016-2020年）》，這兩個指導(dǎo)意見對禁牧、草畜平衡等作了金額測算標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，同時對工作措施和組織管理予以明確，但由于這兩個指導(dǎo)意見屬于部門規(guī)章，法律位階低，約束力較差，且無法規(guī)定法律責(zé)任，使得義務(wù)與責(zé)任有可能落空。

針對上述問題，結(jié)合我國草原生態(tài)治理的實踐經(jīng)驗，筆者認為，應(yīng)從以下方面構(gòu)建草原生態(tài)補償法律制度。

實現(xiàn)高位階的立法保護。草原生態(tài)補償欲取得成效，必須由高位階的法律取代部門規(guī)章等低位階立法。具體而言，應(yīng)在我國憲法中明確生態(tài)補償?shù)幕緝?nèi)涵，在環(huán)境保護法中對生態(tài)補償作出具體規(guī)定、對草原生態(tài)補償作出概括性規(guī)定，使草原生態(tài)補償?shù)膶嵺`具有上位法的依據(jù)。關(guān)于草原生態(tài)補償立法方式可以有如下幾種選擇：制定專項法律；制定一般的生態(tài)補償法律；修改草原法，將草原生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容補充其中。相較而言，最后一種方式最具有現(xiàn)實操作性。

科學(xué)合理地設(shè)計立法內(nèi)容。關(guān)于補償主體與客體。補償主體是義務(wù)的承擔(dān)者，是指在草原生態(tài)補償實踐中因自身行為而承擔(dān)義務(wù)的自然人、法人和其他組織，此處的“行為”可以是行為人開發(fā)利用草原生態(tài)環(huán)境和草地資源而損害了生態(tài)系統(tǒng)，或者是從草原資源中獲取了額外的利益。補償客體是補償所要保護的對象，即草原生態(tài)系統(tǒng)。在此還有一個受償主體，即通常所說的補償對象，就是因為自身利益受到損害或是因自身的行為對草原生態(tài)環(huán)境施加了積極因素或具有促進意義，而被國家所認可的主體。關(guān)于補償標(biāo)準(zhǔn)。在經(jīng)濟價值測定方面，建議由目前的直接成本計算法改為機會成本計算法，禁牧補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上適當(dāng)提高，而草畜平衡補償標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)按照減畜程度的不同分若干等級進行差別化處理。在經(jīng)濟價值之外，可以參照自然科學(xué)領(lǐng)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的研究成果，設(shè)立增益性的補償標(biāo)準(zhǔn)。此外，我國草原生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)在時間維度、空間維度、存在介入因素時、與占有草原面積對應(yīng)關(guān)系等四個方面進行動態(tài)調(diào)整。關(guān)于補償方式。需要改變以資金為主的單一方式，將產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等納入補償方式的范圍，并明確規(guī)定受償主體有權(quán)自行決定接受補償?shù)姆绞健?/p>

明確具體地規(guī)定法律責(zé)任。法律之所以具有威懾力與強制力，能夠確保規(guī)則兌現(xiàn)，關(guān)鍵在于法律責(zé)任規(guī)范作用的發(fā)揮。必須在立法中明確規(guī)定草原生態(tài)補償法律責(zé)任規(guī)范條款，以確保草原生態(tài)補償法律制度的貫徹落實與草原法制自身構(gòu)造的完整。在此，主要涉及行政責(zé)任與刑事責(zé)任。如果受償主體不履行禁牧或草畜平衡等義務(wù)，沒有造成嚴(yán)重后果的，可依照草原法第65條的行政處罰規(guī)范處理；造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)認定為草原法第65條非法使用草原罪，適用刑法第342條非法占用農(nóng)用地罪處罰。至于監(jiān)管人員在草原生態(tài)補償中玩忽職守或濫用職權(quán)，不依法履行監(jiān)督管理職責(zé)的行為，應(yīng)依法予以行政處分；針對造成嚴(yán)重后果，構(gòu)成犯罪的情形，建議在刑法第408條環(huán)境監(jiān)管失職罪增設(shè)第二款，即草原監(jiān)管失職罪，適用刑法第408條處罰。（東北師范大學(xué)政法學(xué)院教授，吉林良智律師事務(wù)所律師 劉曉莉、張嘉良）