以改革優(yōu)化營商環(huán)境，以法治鞏固改革成果

10月8日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會，審議通過《優(yōu)化營商環(huán)境條例（草案）》，以政府立法為各類市場主體投資興業(yè)提供制度保障，確立對內(nèi)外資企業(yè)等各類市場主體一視同仁的營商環(huán)境基本制度規(guī)范。從原來的政府紅頭文件，到如今的法規(guī)條例，政府越來越重視營商環(huán)境的不斷打造和持續(xù)優(yōu)化，并將優(yōu)化營商環(huán)境逐步納入法治化的運行軌道。

過去幾年，中國各級政府大力推進改革創(chuàng)新，營商環(huán)境穩(wěn)步提升。2018年世界銀行發(fā)布的《營商環(huán)境報告》顯示，中國的營商環(huán)境排名在一年內(nèi)就從第78位上升到第46位，是全球營商環(huán)境改善最顯著的經(jīng)濟體。從各地改革實踐來看，營商環(huán)境優(yōu)化的成績明顯，企業(yè)的獲得感提升顯著。但是，在營商環(huán)境的一些關(guān)鍵領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，仍然有很大的提升空間。

之所以立法勢在必行，就在于營商環(huán)境優(yōu)化已經(jīng)進入到了深刻轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。今年7月14日，國家發(fā)展改革委就《優(yōu)化營商環(huán)境條例（征求意見稿）》公開征求意見，并在《起草說明》中指出了為其立法的必要性。一方面，各地區(qū)和各部門“在優(yōu)化營商環(huán)境改革實踐中形成了一批成熟經(jīng)驗，迫切需要通過立法予以系統(tǒng)固化”。另一方面，“一些實踐證明有效的改革舉措，由于缺乏明確的法律法規(guī)依據(jù)，無法進一步復(fù)制推廣”。常務(wù)會也指出，制定專門行政法規(guī)推進市場化法治化國際化營商環(huán)境建設(shè)，是深化改革開放、促進公平競爭、增強市場活力和經(jīng)濟內(nèi)生動力、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。

優(yōu)化營商環(huán)境是同簡政放權(quán)、“放管服”改革、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等改革創(chuàng)新緊密聯(lián)系在一起的，在激活市場活力、便利企業(yè)注冊登記、促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的同時，也觸動了一些部門的切身利益和相關(guān)主體的既得利益。這使其在推進過程中遇到了不小的挑戰(zhàn)和阻力，并要求政府有壯士斷腕的決心和勇氣。在改革初期，這可以打開局面并突破重圍，使?fàn)I商環(huán)境優(yōu)化有了“先手棋”。但是在改革進入深水區(qū)和攻堅期后，就需要法治化來保駕護航，并使優(yōu)化營商環(huán)境有可持續(xù)性。

在優(yōu)化營商環(huán)境的改革進程中，地方和基層政府部門積極探索和勇于創(chuàng)新，涌現(xiàn)出了許多值得固化、復(fù)制和推廣的實踐做法和成熟經(jīng)驗。無論是“最多跑一次”改革還是“秒批”，亦或是“雙隨機一公開”和聯(lián)合信用懲戒，都使政務(wù)服務(wù)質(zhì)量大幅提升，并為市場主體的進入、經(jīng)營和退出提供了極大便利。

改革成果來之不易，因此要加倍珍惜，并要用制度加以固化。國務(wù)院分幾批將北京、上海等地的典型經(jīng)驗在全國復(fù)制推廣，對于帶動全國營商環(huán)境的系統(tǒng)優(yōu)化發(fā)揮了重要作用。但是，如果這些做法和經(jīng)驗不能以《條例》或其他法律法規(guī)的形式固化，就可能出現(xiàn)無法可依和難以為繼的問題。

優(yōu)化營商環(huán)境遇到的最大挑戰(zhàn)之一，就是許多被實踐證明行之有效的做法，因為和既有法律法規(guī)不一致乃至沖突，而無法得到貫徹落實和復(fù)制推廣。即便是一些地區(qū)和部門敢于突破既有制度框架的制約，但是卻很難為他們提供必要的法治保障。只有通過立法來確立這些先進做法的“合法地位”，才能使其同落后制度相抗衡，并最終實現(xiàn)制度競爭的優(yōu)勝劣汰。

更為重要的是，一些既有做法都是過去部門立法的產(chǎn)物，很大程度上帶有保護部門利益的烙印。雖然改革創(chuàng)新的許多做法被證明比這些既有條條框框更加有效，但是卻面臨違法違規(guī)的尷尬境地。因此，立法也有助于通過制度激勵來激發(fā)各地區(qū)和各部門復(fù)制推廣這些經(jīng)驗做法的積極性，使大量優(yōu)秀做法和先進經(jīng)驗可以快速和大范圍的普及。

在為優(yōu)化營商環(huán)境立法時，要認識到“固化”和“揚棄”的關(guān)系，并為進一步改革創(chuàng)新留足空間?！稐l例》所要固化的是抽象化和制度化的經(jīng)驗做法，而不是具體程序和操作辦法。立法為優(yōu)化營商環(huán)境明確了方向和原則，而各地區(qū)和各部門在具體如何操作方面，則大有可為并可以大展身手。與此同時，未來的改革和探索可能揭示新的營商環(huán)境優(yōu)化方向和路徑，并進而取代過去固化的經(jīng)驗做法。因此，立法本身是先進淘汰落后的過程，也是一個不斷螺旋式上升的進程。

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治?！睜I商環(huán)境的核心是重構(gòu)政府與市場的關(guān)系，從有形的政府轉(zhuǎn)變?yōu)闊o形的政府，從政策扶持到法治保障。優(yōu)化營商環(huán)境看似是政府部門的職責(zé)，但實則是要將政府主導(dǎo)和社會共治相結(jié)合，盡可能發(fā)揮市場主體的自治功能。當(dāng)政府和市場主體的游戲規(guī)則通過立法而得到固化以后，市場主體才可以游刃有余，隨心所欲而不逾規(guī)。（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授 馬亮）