海關總署解讀進出境印刷品及音像制品監(jiān)管辦法

    《中華人民共和國海關進出境印刷品及音像制品監(jiān)管辦法》于2007年6月1日起實施。《監(jiān)管辦法》的出臺，對維護我國文化安全、促進正常的文化交流、規(guī)范海關執(zhí)法工作等起到了更加積極的作用。

    《中華人民共和國海關進出境印刷品及音像制品監(jiān)管辦法》是海關對進出境印刷品及音像制品的監(jiān)管規(guī)章。

    長期以來，海關監(jiān)管進出境印刷品及音像制品的主要執(zhí)法依據為海關總署1991年公布實施的《中華人民共和國海關對個人攜帶和郵寄印刷品及音像制品進出境管理規(guī)定》（署令第21號發(fā)布，以下簡稱“《管理規(guī)定》”），規(guī)定的內容和驗放標準過于簡單，已經無法滿足海關實際監(jiān)管工作中的執(zhí)法需要。制定《監(jiān)管辦法》不僅是海關依法行政的迫切需要，而且為現(xiàn)場統(tǒng)一、規(guī)范執(zhí)法提供了有效保障，不僅有利于提高海關的行政效率，更將對維護海關形象起到積極作用。

    一、體例結構

    新公布的《監(jiān)管辦法》與原《管理規(guī)定》相比，在體例及內容上均作了較大幅度調整。

    體例上：條款從原來的9條增加至現(xiàn)在的27條。

    內容上：

    調整了印刷品及音像制品的定義；

    增加了散發(fā)性宗教類印刷品及音像制品的名詞解釋；

    進一步明確了適用范圍；

    吸納并整合了相關上位法的有關規(guī)定；

    增加了降低海關執(zhí)法風險的保護性條款；

    設定了旅客攜帶和個人郵寄進出境印刷品及音像制品的征免稅限量值；

    增加了對以貨運方式及其他方式進口印刷品及音像制品的監(jiān)管規(guī)定；

    進一步明確了對宗教類出版物等特殊進出境印刷品及音像制品的管理規(guī)定；

    調整了相關處理處罰規(guī)定等內容。

    二、適用范圍

    原《管理規(guī)定》只適用于海關對旅客攜帶和個人郵寄進出境印刷品及音像制品的監(jiān)管。而《監(jiān)管辦法》由于增加了海關對以貨運方式進口印刷品及音像制品實施監(jiān)管的有關規(guī)定，因此《監(jiān)管辦法》第二條第一款規(guī)定“本辦法適用于海關對運輸、攜帶、郵寄進出境的印刷品及音像制品的監(jiān)管”。同時，考慮到海關對不同貿易方式及不同身份的相對人進口印刷品及音像制品實行不同的通關管理規(guī)定，《監(jiān)管辦法》在第二十二條至第二十四條分別明確了進入海關特殊監(jiān)管區(qū)的印刷品及音像制品、外交機構及人員、常駐機構、各類非居民長期旅客等攜帶、郵寄進出境印刷品及音像制品的另按“有關規(guī)定”辦理，從而將這些特殊情形下進出境印刷品及音像制品的通關手續(xù)排除在《監(jiān)管辦法》的適用范圍之外。

    由于原《管理規(guī)定》公布實施時，相關上位法還沒有發(fā)布實施，因此《管理規(guī)定》中對印刷品及音像制品的定義完全是海關根據現(xiàn)場執(zhí)法經驗和自身理解予以確定的，其定義范圍大大超出了后來相繼出臺的相關上位法中的定義范圍，顯然已不符合時代發(fā)展的要求。

    目前，我國對印刷品和音像制品還沒有一個公認比較完整、準確的定義，例如印刷品一詞在所有相關的法律、法規(guī)甚至《辭海》中均沒有其概念，國家《出版管理條例》也只是定義了“出版物”的概念。為了適應海關實際監(jiān)管要求，保持海關規(guī)章的歷史沿革性，《監(jiān)管辦法》保留了“印刷品”的概念，并在第二十五條中對其定義作了調整。對確實無法歸入“印刷品”定義范圍的“進出境攝影底片、紙型、繪畫、剪貼、手稿、手抄本、復印件及其他含有文字、圖像、符號等內容的貨物、物品”，《監(jiān)管辦法》在第二條第二款規(guī)定“海關按照本辦法有關進出境印刷品的監(jiān)管規(guī)定進行監(jiān)管”。

    同時，《監(jiān)管辦法》對“音像制品”的定義也相應作了修訂和調整，刪去了原《管理規(guī)定》中的“電影膠片”，這主要是考慮到國家制定、公布、實施的《電影管理條例》和《音像制品管理條例》的相關內容。電影是音像制品的上位產品，國家對電影進出口業(yè)務采取專營的管理辦法，有別于對進出境印刷品及音像制品的管理。因此，應國家廣電總局的要求，不將進出口電影片列入《監(jiān)管辦法》監(jiān)管范圍，海關將在適當時機專門制定出臺有關電影片進出口業(yè)務的管理規(guī)定，在此之前，各海關將根據《電影管理條例》及其他現(xiàn)行規(guī)定進行監(jiān)管。

    此外，根據有關主管部門的意見，此次《監(jiān)管辦法》還增加了“散發(fā)性宗教類印刷品及音像制品”的概念。

    三、違禁內容認定標準

    為適應當前形勢的發(fā)展，切實貫徹海關依法行政、為國把關、服務經濟、促進發(fā)展的工作方針，增強海關執(zhí)法工作的統(tǒng)一性和透明度，加強與出版物和音像制品主管部門的聯(lián)系配合，減少在實際工作中不必要的法律糾紛，《監(jiān)管辦法》在第四、第五條中對原《管理規(guī)定》有關禁止進出境的內容條款進行了調整。

    《監(jiān)管辦法》中關于禁止進境內容的規(guī)定表述基本與《出版管理條例》、《音像制品管理條例》等上位法保持一致。關于禁止出境內容的規(guī)定，刪除了原《管理規(guī)定》中涉及“內部發(fā)行”和具有文物價值的印刷品及音像制品的內容，以突出體現(xiàn)實施《監(jiān)管辦法》的針對性。同時，為進一步明確海關和國家相關行政主管部門在進出境印刷品及音像制品監(jiān)管工作中各自的職責，加強各相關管理部門的協(xié)調配合，形成齊抓共管的合力，《監(jiān)管辦法》第六條補充規(guī)定，海關依據國務院有關行政主管部門或者其指定的專門機構對涉嫌載有違禁內容的進出境印刷品及音像制品作出的審查、鑒定結論予以相應處理。

    四、征免稅限量設定

    長期以來，海關受行郵監(jiān)管工作復雜性的影響，在起草行郵法規(guī)時，只要涉及個人攜帶或郵寄物品進境的免稅限量問題時，一般使用“自用、合理數(shù)量”的概念，以增加現(xiàn)場海關處理復雜情況的靈活性，但這樣做往往容易造成各海關執(zhí)法不統(tǒng)一的情況。

    為統(tǒng)一和規(guī)范海關監(jiān)管現(xiàn)場的執(zhí)法標準，增加海關執(zhí)法透明度，《監(jiān)管辦法》對個人攜帶和郵寄進境印刷品進行了細化，分為“海關免稅驗放”、“對超出規(guī)定數(shù)量部分予以征稅放行”和“對全部進境印刷品及音像制品按照進口貨物依法辦理相關手續(xù)”3種情況。其中，第七條規(guī)定了準予免稅進境的數(shù)量，屬于對《關稅條例》第五十七條第一款“海關規(guī)定數(shù)額”的細化；第八條規(guī)定了超過海關規(guī)定數(shù)額又不屬于進出口貨物，同時仍屬于自用、合理情形的，予以征稅放行，這屬于對《關稅條例》第五十七條第二款“超過海關總署規(guī)定數(shù)額但仍在合理數(shù)量以內”的細化；第九條規(guī)定了按照進出口貨物辦理海關手續(xù)的數(shù)量標準，屬于對《關稅條例》第五十七條第三款“超過合理、自用數(shù)量的進境物品應當按照進口貨物依法辦理相關手續(xù)”的細化。

    五、宗教類進境印刷品及音像制品

    《監(jiān)管辦法》對個人攜帶、郵寄進境宗教類印刷品及音像制品的監(jiān)管規(guī)定，仍然使用了“自用、合理數(shù)量”的概念，這主要是指進境旅客攜帶宗教類印刷品及音像制品應僅限于本次旅途自用或國家宗教事務部門規(guī)定的限量。如超過上述限量，海關憑有關主管部門出具的證明征稅驗放；沒有相關證明的海關將按照《處罰實施條例》的有關規(guī)定予以處理。

    《監(jiān)管辦法》明確規(guī)定了散發(fā)宗教類印刷品及音像制品禁止進境。

    六、以貨物方式進出口的印刷品及音像制品

    長期以來，海關對以貨物方式進出口的印刷品及音像制品缺乏一部統(tǒng)一而明確的監(jiān)管規(guī)章作為執(zhí)法依據。海關對進口印刷品及音像制品的監(jiān)管，主要依據《出版管理條例》、《音像制品管理條例》及《音像制品進口管理辦法》等法規(guī)、規(guī)章及一些規(guī)范性文件中的相關規(guī)定；對出口印刷品及音像制品的監(jiān)管，除《海關法》外，則主要依據有關的規(guī)范性文件，在執(zhí)法的具體工作中，存在依據不足的問題。

    《監(jiān)管辦法》將中央和國家有關政策文件中的相關規(guī)定寫進了規(guī)章，以便于現(xiàn)場操作；將散見于各個上位法中的相關規(guī)定進行整合；并結合海關監(jiān)管需要，在法律、行政法規(guī)規(guī)定框架內，對部分內容進行了細化（詳見第十一條至第十八條）。

    增加的內容主要有：

    明確了經營進口出版物業(yè)務的經營單位資格條款，以及其他單位、社團進境自用的印刷品及音像制品的管理條款；

    明確了進出口，包括暫時進出口、接受境外贈送的印刷品及音像制品，海關如何監(jiān)管驗放的條款；

    對其他情況進口的印刷品及音像制品的管理進行了明確。

    七、處理、處罰相關規(guī)定

    《監(jiān)管辦法》對《管理規(guī)定》中已不適應新形勢下海關執(zhí)法需要的相關處罰規(guī)定進行了較大幅度的修改（見十九至二十一條）。在修訂海關相關處罰規(guī)定時，考慮到《海關法》和《處罰條例》關于進出境物品處罰的規(guī)定情形復雜、條款眾多，如果全部在《監(jiān)管辦法》中列明，雖然在體例上會比較完整，但對《監(jiān)管辦法》的主體內容有較大沖擊。因此，經反復研究，按照不重復法律、行政法規(guī)已有規(guī)定的原則，《監(jiān)管辦法》僅對法律、行政法規(guī)規(guī)定不夠具體、但海關執(zhí)法中又確實存在、需要以規(guī)章形式進行規(guī)范的情形進行了明確，并參照了《處罰條例》的表述方式。