海關(guān)總署就海關(guān)行政復(fù)議爭議能否調(diào)解等問題答問

    行政復(fù)議調(diào)解是發(fā)生行政糾紛的雙方當(dāng)事人，在復(fù)議機(jī)關(guān)的主持下，依照法律的規(guī)定，對雙方當(dāng)事人進(jìn)行思想排解疏導(dǎo)，說服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人互相協(xié)商，互諒互讓，依法自愿達(dá)成協(xié)議，由此解決行政糾紛的一種活動。2007年5月23日，國務(wù)院出臺的《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》已于8月1日起正式施行。該條例第一次將調(diào)解制度明確列入了復(fù)議糾紛解決的方式之一。在此情況下，海關(guān)及時出臺了《中華人民共和國海關(guān)行政復(fù)議辦法》（海關(guān)總署令第166號），該辦法對海關(guān)行政復(fù)議糾紛的調(diào)解制度的建立進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。但是，由于復(fù)議調(diào)解對廣大當(dāng)事人來說是一項嶄新的制度，其涉及的法律問題亦存在一些較為模糊的界限與標(biāo)準(zhǔn)。

    問：是否所有的復(fù)議案件都可以通過調(diào)解方式解決？

    答：并非所有的復(fù)議案件都可以通過調(diào)解方式解決，海關(guān)復(fù)議案件的調(diào)解范圍是有明確限定的。根據(jù)《行政復(fù)議法實施條例》第五十條的規(guī)定，只有兩種情況下，復(fù)議機(jī)關(guān)可以進(jìn)行調(diào)解：

    一是公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請行政復(fù)議的。

    自由裁量權(quán)是指法律、法規(guī)對某一具體行政行為的內(nèi)容或?qū)嵤┮鬀]有明確的規(guī)定，或雖有明確規(guī)定，但留有一定自由行使職權(quán)的幅度，由行政機(jī)關(guān)依照立法目的和公正合理的原則，結(jié)合具體情形自行判斷并做出處理的權(quán)力。自由裁量權(quán)是法律賦予行政機(jī)關(guān)的一種自行決定權(quán)，即對行為的方式、范圍、種類、幅度等的選擇權(quán)。具體到海關(guān)，最典型的包括行政處罰方式的選擇范圍、量罰幅度，還包括海關(guān)審價中對同時或大約同時的價格資料的選取等等。海關(guān)自由裁量權(quán)存在一定自由度，這種自由度意味著經(jīng)雙方協(xié)調(diào)，海關(guān)對自由裁量行為做出一定程度的改變是合法的，這是復(fù)議調(diào)解的第一個法定范圍。

    二是當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。

    其中行政賠償糾紛是指行政主體及其工作人員違法行使行政職權(quán)，侵犯行政相對人的合法權(quán)益造成損害，而依法承擔(dān)賠償責(zé)任的糾紛。如海關(guān)在行政處罰、扣留中有違反有關(guān)法律的情況給當(dāng)事人造成損失的。行政補償糾紛是指因行政主體的合法行政行為造成行政相對人合法權(quán)益的損失，依法由行政主體對行政相對人所受的損失予以彌補而產(chǎn)生的糾紛。如海關(guān)在實施查驗中給當(dāng)事人造成了貨物的損毀等損失。

    這兩種糾紛都可以適用調(diào)解，原因是上述糾紛的核心是當(dāng)事人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等權(quán)利是否受到損害，是否應(yīng)予賠償、補償，以及應(yīng)在何種程度和范圍內(nèi)予以賠償、補償?shù)膯栴}。而權(quán)利具有自由處分的性質(zhì)，當(dāng)然也就存在著進(jìn)行調(diào)解的基礎(chǔ)。

    問：行政復(fù)議調(diào)解應(yīng)遵循什么原則？

    答：海關(guān)行政復(fù)議糾紛可以調(diào)解，并不是說調(diào)解在所有方面都正當(dāng)化了。無論是從目前《行政復(fù)議法實施條例》的立法還是從《海關(guān)行政復(fù)議辦法》的具體規(guī)定來看，海關(guān)行政復(fù)議調(diào)解制度都是一種有限的調(diào)解制度，即應(yīng)受這么幾個原則的制約：

    自愿原則。自愿原則包括自愿通過調(diào)解途徑解決爭議和自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議兩個方面。自愿通過調(diào)解途徑解決爭議是指調(diào)解必須在爭議雙方自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行。行政復(fù)議的涉案海關(guān)與申請人雙方可以主動申請復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解，復(fù)議機(jī)關(guān)也可以主動詢問雙方是否愿意調(diào)解。但復(fù)議機(jī)關(guān)不得以任何方式進(jìn)行強(qiáng)行調(diào)解，調(diào)解也不應(yīng)當(dāng)成為行政復(fù)議程序的必經(jīng)階段。自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議是指雖然涉案海關(guān)與申請人愿意通過調(diào)解途徑解決爭議，但當(dāng)雙方達(dá)不成調(diào)解協(xié)議的，或是達(dá)成調(diào)解協(xié)議但在送達(dá)前任何一方反悔的，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)該及時依法做出行政復(fù)議決定。

    合法原則。合法是海關(guān)復(fù)議調(diào)解的另一項基本要求，調(diào)解不遵循合法原則，只能導(dǎo)致被法律否定。合法原則主要是指調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的合法性，即調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不得違反法律規(guī)范的規(guī)定。但此處需要注意的是，復(fù)議調(diào)解的特點決定了此處的合法性不同于以往的嚴(yán)格合法性要求，而是一種相對寬松的合法原則。具體而言，糾紛當(dāng)事人在接受調(diào)解時，可以處分自己的實體權(quán)利，在不違反實體法禁止性規(guī)范的前提下，達(dá)成雙方所滿意或可能接受的調(diào)解協(xié)議。這種相對寬松的合法原則，決定了復(fù)議調(diào)解與復(fù)議決定所遵從的截然不同的制度設(shè)計理念，賦予了調(diào)解制度在法定框架下的旺盛生命力。如本案中，涉案海關(guān)在行政復(fù)議調(diào)解中從高效及時化解行政爭議的角度出發(fā)，根據(jù)當(dāng)事人違法的主客觀因素和情節(jié)，適當(dāng)?shù)卣{(diào)整了行政自由裁量權(quán)，將處罰幅度降低為5%，達(dá)到了良好的執(zhí)法效果。

    當(dāng)然，除了上述《行政復(fù)議法實施條例》和《海關(guān)行政復(fù)議辦法》明確規(guī)定的原則限制外，由于海關(guān)復(fù)議調(diào)解是爭議雙方在復(fù)議機(jī)關(guān)主持下進(jìn)行的協(xié)商和解，因此僅限于對社會利益和公共利益沒有影響的案件。一些涉及國家政治經(jīng)濟(jì)政策的進(jìn)出境管理秩序問題、危害廣大人民群眾權(quán)益的嚴(yán)重走私行為的處理等，在行政復(fù)議過程中不能適用調(diào)解。此外，海關(guān)執(zhí)法有其自身特點，特別是在一些進(jìn)出境通關(guān)過程中，貨物的所有人與辦理海關(guān)手續(xù)的當(dāng)事人常常不同一，造成有些行政復(fù)議案件涉及的關(guān)系很復(fù)雜。如近年來對海關(guān)針對收發(fā)貨人進(jìn)行的行政處罰提出異議的申請人往往是涉案貨物的實際貨主。在這種情況下，海關(guān)如直接與申請人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，往往會對第三人的權(quán)益造成影響。這些復(fù)議案件雖然不涉及公共利益，但涉及第三方利益。應(yīng)該說這類案件是可以適用調(diào)解的，但為確保第三方的利益不受損害，調(diào)解過程必須有第三方參加，且調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)經(jīng)第三人同意。

    問：行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議對雙方都有約束力嗎？

    答：根據(jù)《行政復(fù)議法實施條例》和《海關(guān)行政復(fù)議辦法》的規(guī)定，調(diào)解作為一種復(fù)議案件的結(jié)案方式，應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人雙方達(dá)成的協(xié)議予以書面記載，即制作行政復(fù)議調(diào)解書。行政復(fù)議調(diào)解書應(yīng)當(dāng)載明申請人和被申請人的基本情況，申請人和被申請人在復(fù)議中提出的相關(guān)請求、事實和理由，調(diào)解的基本情況和結(jié)果，申請人和被申請人履行調(diào)解書的義務(wù)等內(nèi)容，并且加蓋行政復(fù)議機(jī)關(guān)的印章。行政復(fù)議調(diào)解書一經(jīng)送達(dá)雙方當(dāng)事人簽字，即具有法律效力，行政復(fù)議的雙方當(dāng)事人都必須遵守調(diào)解書的內(nèi)容，履行調(diào)解書規(guī)定的義務(wù)。在復(fù)議調(diào)解中，雙方當(dāng)事人任何一方不履行已經(jīng)生效的復(fù)議調(diào)解書的，另一方都可以申請強(qiáng)制執(zhí)行。

    具體到海關(guān)復(fù)議調(diào)解來說，如果申請人認(rèn)為涉案海關(guān)不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議調(diào)解書的，可以申請行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令涉案海關(guān)履行。海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)涉案海關(guān)不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議調(diào)解書的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期履行，并且制作《責(zé)令限期履行行政復(fù)議決定通知書》，送達(dá)涉案海關(guān)。以上不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行情節(jié)嚴(yán)重的，還可以依法追究涉案海關(guān)相關(guān)人員的責(zé)任。而如果申請人不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議調(diào)解書的，由作出具體行政行為的海關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行或者申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。