在農(nóng)村最低生活保障制度
和扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作會(huì)議上的講話

范小建

2009年2月26日

同志們：

    這次試點(diǎn)工作會(huì)議的目的非常明確，就是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)黨的十七大、十七屆三中全會(huì)和國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會(huì)議的精神，貫徹落實(shí)中發(fā)[2009]1號(hào)文件的精神，促進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行，確保取得實(shí)效。今年年初我辦和民政部就開(kāi)展這個(gè)試點(diǎn)聯(lián)合下發(fā)了通知，各地扶貧部門(mén)馬上積極行動(dòng)起來(lái)，主動(dòng)與民政部門(mén)聯(lián)系，制定了試點(diǎn)工作方案，有些省的工作已經(jīng)起步。河南和青海主動(dòng)要求參與試點(diǎn)，江蘇、湖北和重慶增加了試點(diǎn)縣的數(shù)量。

    但是，隨著試點(diǎn)的進(jìn)行，各地也反映出一些問(wèn)題，主要是對(duì)于為什么要開(kāi)展這項(xiàng)試點(diǎn)，試點(diǎn)要解決什么問(wèn)題，達(dá)到什么目的，試點(diǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要難點(diǎn)是什么等，大家在思想上還不夠統(tǒng)一，甚至有一些模糊認(rèn)識(shí)。因此，辦黨組決定召開(kāi)這樣一次會(huì)議，請(qǐng)相關(guān)部門(mén)介紹基本情況，交流各試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們要下發(fā)的文件征求意見(jiàn)，以便進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，扎實(shí)推進(jìn)試點(diǎn)工作。下面我講三點(diǎn)意見(jiàn)：

    一、搞好扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村低保兩項(xiàng)制度有效銜接試點(diǎn)的重要意義

    黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出了新形勢(shì)下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和重大原則，也對(duì)新階段扶貧開(kāi)發(fā)的方針、政策、標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)等提出了明確要求。隨著農(nóng)村貧困人口大幅度減少，農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高，農(nóng)村最低生活保障制度的建立，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)入了開(kāi)發(fā)與救助兩輪驅(qū)動(dòng)的新階段。三中全會(huì)《決定》明確要求，要實(shí)現(xiàn)這兩項(xiàng)制度的有效銜接。首先，實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度的有效銜接，是確保實(shí)現(xiàn)十七大目標(biāo)的重要舉措。黨的十七大明確提出了到2020年“絕對(duì)貧困現(xiàn)象基本消除”的奮斗目標(biāo)。要確保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必然要進(jìn)一步完善現(xiàn)行的政策體系，對(duì)沒(méi)有發(fā)展能力的貧困人口做出兜底性制度安排，通過(guò)救助維持其基本生存；對(duì)具有發(fā)展能力的貧困人口給予新的支持，通過(guò)扶持促進(jìn)其脫貧致富，以形成低保維持生存、扶貧促進(jìn)發(fā)展這樣一個(gè)新的工作格局。這是保障實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)的重大制度安排，兩項(xiàng)措施不但都要到位，而且要實(shí)現(xiàn)有效銜接，否則就會(huì)影響總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

    第二、實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度的有效銜接，是黨中央、國(guó)務(wù)院的一貫要求。2007年7月《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》第一次提出，農(nóng)村低?！耙c扶貧開(kāi)發(fā)、促進(jìn)就業(yè)以及其他農(nóng)村社會(huì)保障政策、生活性補(bǔ)助措施相銜接，堅(jiān)持政府救濟(jì)與家庭贍養(yǎng)扶養(yǎng)、社會(huì)互助、個(gè)人自立相結(jié)合，鼓勵(lì)和支持有勞動(dòng)能力的貧困人口生產(chǎn)自救，脫貧致富?！笔邔萌腥珪?huì)《決定》進(jìn)一步明確要求，“完善國(guó)家扶貧戰(zhàn)略和政策體系，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧方針，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接。”去年11月召開(kāi)的國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會(huì)議上，回良玉副總理再次強(qiáng)調(diào)，“低保制度是社會(huì)救助，扶貧開(kāi)發(fā)是提高能力；低保制度是維持生存，扶貧開(kāi)發(fā)是促進(jìn)發(fā)展，二者相輔相承，相互促進(jìn)，不能相互替代。扶貧部門(mén)和民政部門(mén)要把有效銜接作為貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)精神的一項(xiàng)重要工作，切實(shí)抓緊抓好，既要明確分工，更要加強(qiáng)配合與協(xié)調(diào)”。這次會(huì)議還明確要求扶貧辦、民政部與相關(guān)部門(mén)配合，制定下發(fā)一個(gè)兩項(xiàng)制度銜接的指導(dǎo)性文件。

    第三、實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度的有效銜接，是黨中央、國(guó)務(wù)院交給扶貧部門(mén)的重要任務(wù)。中發(fā)[2009]1號(hào)文件明確指出，要制定農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接辦法。今年2月4日下發(fā)的國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于落實(shí)中央1號(hào)文件的分工意見(jiàn)（國(guó)辦函【2009】16號(hào)），對(duì)各部門(mén)的具體任務(wù)進(jìn)行了分解，其中明確我辦牽頭落實(shí)的工作任務(wù)只此一項(xiàng)，就是制定農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開(kāi)發(fā)有效銜接的辦法。這是一項(xiàng)硬指標(biāo)，硬任務(wù)，我們責(zé)無(wú)旁貸，必須完成。

    第四、實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度的有效銜接，是提高行政效能和扶貧效果的有益探索，是完善國(guó)家扶貧戰(zhàn)略和政策體系的內(nèi)在要求。扶貧和低保都是針對(duì)貧困人口的政策措施，如果在工作中不能很好結(jié)合，不僅會(huì)增加基層的工作負(fù)擔(dān)，還可能出現(xiàn)扶貧資源配置的重復(fù)或遺漏。共同識(shí)別貧困人口，分別采取有針對(duì)性的幫扶措施，不但可以減輕基層工作壓力，提高政府扶貧資源的使用效能，而且對(duì)于完善國(guó)家扶貧戰(zhàn)略和政策體系至關(guān)重要。通過(guò)兩項(xiàng)制度銜接，完善貧困人口的識(shí)別機(jī)制，是提高扶貧工作水平的重要途徑。我們現(xiàn)在很多面向貧困農(nóng)戶的政策措施難以落到實(shí)處，就是因?yàn)闆](méi)有建立貧困農(nóng)戶的識(shí)別機(jī)制。實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度有效銜接，建立識(shí)別機(jī)制，是提高扶貧工作水平，完善新階段扶貧戰(zhàn)略和政策體系的內(nèi)在要求。

    總之，這是一項(xiàng)大政策，是關(guān)系到今后十年乃至更長(zhǎng)時(shí)間扶貧開(kāi)發(fā)工作的基礎(chǔ)性制度建設(shè)，是新階段完善國(guó)家扶貧戰(zhàn)略和政策體系的奠基之作。對(duì)此，我們一定要有清醒的認(rèn)識(shí)。做好這項(xiàng)工作，一定要堅(jiān)持試點(diǎn)先行。不能走過(guò)場(chǎng)，擺花架子；也不能搞繁瑣哲學(xué)。要建立起一個(gè)科學(xué)的、經(jīng)得起實(shí)踐和時(shí)間檢驗(yàn)的好制度，先行試點(diǎn)是一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)。

    二、搞好試點(diǎn)工作的核心是完善貧困人口的識(shí)別機(jī)制

    20多年的扶貧開(kāi)發(fā)，始終要解決的一個(gè)問(wèn)題是瞄準(zhǔn)。為此，扶貧部門(mén)進(jìn)行了長(zhǎng)期探索。制定國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，劃定集中連片貧困地區(qū)，確定貧困縣和扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣，再確定貧困村。為了找到貧困人口，我們建立了農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)制度，開(kāi)展了貧困人口建檔立卡的工作。在實(shí)施國(guó)際項(xiàng)目和一些試點(diǎn)當(dāng)中，我們還嘗試了貧困人口的參與式識(shí)別辦法。但是總的看，目前扶貧部門(mén)的貧困識(shí)別，比較多地采用農(nóng)戶家計(jì)調(diào)查的方法，既耗時(shí)費(fèi)力，容易出現(xiàn)偏差，又不易得到基層群眾的普遍認(rèn)可。

    不解決貧困人口的識(shí)別問(wèn)題，扶貧項(xiàng)目和扶貧資金就不能瞄準(zhǔn)貧困人口。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，扶貧政策進(jìn)村以后，往往就成為普惠性的政策，從條文上看，大家都一樣。但真正執(zhí)行下來(lái)，又往往是相對(duì)富裕的農(nóng)戶受益，真正貧困的農(nóng)戶時(shí)常因?yàn)槟貌怀鲎曰I或配套資金而得不到國(guó)家的政策支持。這在扶貧移民項(xiàng)目中最為突出。國(guó)家支持你，是因?yàn)槟阌懈F人。我們是為窮人要的錢(qián)。但因?yàn)楦F人配不了套，給窮人的政策，窮人卻拿不到。當(dāng)然，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)建設(shè)是普惠性的，但扶貧移民，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)等措施不向貧困人口傾斜，就違背了政策的初衷。特別是在國(guó)家行業(yè)主管部門(mén)不斷加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)的支持力度之后，普惠式的政策，力度越來(lái)越大。在這種情況下，農(nóng)村扶貧工作的著眼點(diǎn)要更多轉(zhuǎn)向提高貧困戶的自我發(fā)展能力，識(shí)別和傾斜的問(wèn)題就更加突出。其實(shí)，低保與扶貧資金都是高壓線。因?yàn)閷?duì)象很明確，所以低保的錢(qián)，沒(méi)人能動(dòng)，也沒(méi)人敢動(dòng)。但扶貧的錢(qián)，因?yàn)闆](méi)有建立貧困農(nóng)戶的識(shí)別機(jī)制，找不準(zhǔn)工作對(duì)象，就經(jīng)常與其它資金混同使用，使扶貧效果打了折扣。我們強(qiáng)調(diào)資源整合，但整合不能改變扶貧資金的屬性。我在去年全國(guó)扶貧工作會(huì)議上說(shuō)過(guò)，要準(zhǔn)確把握財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金與其它支農(nóng)資金的不同。一般的支農(nóng)資金只要求落實(shí)到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村項(xiàng)目，而專項(xiàng)扶貧資金則要求瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)戶。如果不注意這個(gè)根本性區(qū)別，扶貧就變了“味兒”，“瞄準(zhǔn)”就會(huì)在最后一個(gè)環(huán)節(jié)“脫靶”，就會(huì)把窮人放在“空擋”上。

    識(shí)別貧困戶的有效方法是民主推薦。我們?cè)谶^(guò)去的試點(diǎn)中有過(guò)這方面的嘗試，農(nóng)村低保制度在這方面已經(jīng)形成了比較規(guī)范的操作方法，我們扶貧部門(mén)要虛心學(xué)習(xí)。要參照低保的做法，完善和改進(jìn)我們的貧困人口識(shí)別機(jī)制。只有兩項(xiàng)制度在貧困人口識(shí)別上協(xié)調(diào)起來(lái)，才能健全和完善貧困農(nóng)戶檔案，實(shí)施分類扶持，做到應(yīng)保盡保，應(yīng)扶盡扶，真正實(shí)現(xiàn)有效銜接。

    三、對(duì)搞好試點(diǎn)工作的幾點(diǎn)要求

    試點(diǎn)工作的具體操作問(wèn)題，國(guó)良同志將根據(jù)會(huì)議的討論情況在總結(jié)時(shí)部署，我在這里提幾點(diǎn)原則性的要求。

    一是進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，克服畏難情緒。要把思想統(tǒng)一到十七屆三中全會(huì)《決定》、扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會(huì)議和中央一號(hào)文件的精神上來(lái)。簡(jiǎn)單說(shuō)，兩項(xiàng)制度銜接不存在做不做的問(wèn)題，而是怎么做好的問(wèn)題。一項(xiàng)新的探索性工作，必定有難度，不能因?yàn)槔щy就退縮。毛主席早就說(shuō)過(guò)，“什么叫工作，工作就是斗爭(zhēng)。那些地方有困難，有問(wèn)題，需要我們?nèi)ソ鉀Q。我們是為著解決困難去工作去斗爭(zhēng)的，越是困難的地方越是要去，這才是好同志?！绷硗?，我在這里要特別強(qiáng)調(diào)，最近一些省區(qū)的扶貧工作機(jī)構(gòu)正處在調(diào)整中，個(gè)別地方存在干部安排問(wèn)題。在這種情況下，我們要以對(duì)黨和人民高度負(fù)責(zé)的精神開(kāi)展工作，所有試點(diǎn)省區(qū)市不要因此而懈怠。

    二是加強(qiáng)合作，相互協(xié)調(diào)，發(fā)揮整體效益。此次試點(diǎn)是民政部和我辦聯(lián)合部署的，將來(lái)下發(fā)指導(dǎo)性文件有五個(gè)部門(mén)。在過(guò)去兩年多的時(shí)間里，扶貧辦和民政部、財(cái)政部、統(tǒng)計(jì)局通力合作，取得了很好的效果。這次中國(guó)殘聯(lián)又主動(dòng)參與其中。各級(jí)扶貧辦要主動(dòng)與相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)聯(lián)系，做出重要決定、出臺(tái)相關(guān)文件、采取具體行動(dòng)措施，都要提前征求幾個(gè)單位的意見(jiàn)，盡量做好溝通工作。只有加強(qiáng)合作，才能確保試點(diǎn)順利進(jìn)行，試點(diǎn)成果得到推廣。

    三是嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)，勇于創(chuàng)新，力爭(zhēng)科學(xué)規(guī)范。各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，面臨的主要矛盾和問(wèn)題也會(huì)存在差異，因此我們?cè)谥贫ㄔ圏c(diǎn)工作方案時(shí)，采取的是粗線條的方法，對(duì)許多問(wèn)題沒(méi)有做出太具體的規(guī)定。這樣做的目的是為了給各地的試點(diǎn)提供良好環(huán)境和空間。各地要本著實(shí)事求是，一切從實(shí)際出發(fā)的原則，探索和創(chuàng)新工作方法。在試點(diǎn)的過(guò)程中，要不斷總結(jié)，不斷調(diào)整，對(duì)行之有效的做法進(jìn)行規(guī)范，上升到基本制度。我們將不斷跟蹤各地試點(diǎn)情況，適時(shí)總結(jié)交流，相互學(xué)習(xí)促進(jìn)，逐步形成能在面上推廣的成果。

    四是加大支持力度，積極完善政策。后續(xù)政策不足或政策不到位，是一些地方建檔立卡流于形式的重要原因。建立新的識(shí)別機(jī)制之后，對(duì)于試點(diǎn)尤其需要給予經(jīng)費(fèi)上的支持，讓貧困群眾和基層干部看得見(jiàn)，摸得著。搞試點(diǎn)不能“空對(duì)空”。今年尚未落實(shí)和明確的扶貧項(xiàng)目都應(yīng)該向試點(diǎn)縣傾斜。但試點(diǎn)縣如果只想要錢(qián)不想試點(diǎn)，我們也要制定相應(yīng)的限制措施。

    最后，對(duì)參加今天會(huì)議的民政部、財(cái)政部、統(tǒng)計(jì)局和中國(guó)殘聯(lián)同志表示感謝。