PPP力促民間投資企穩(wěn)回升

截至9月末，財政部兩批示范項目總投資額達7866.3億元，落地率近六成——
PPP力促民間投資企穩(wěn)回升

近年來，作為一種創(chuàng)新的公共產(chǎn)品、公共服務的市場化、社會化供給方式，PPP模式在我國得到大力推廣，并被視為積極財政政策、供給側結構性改革的重要工具。在經(jīng)濟下行壓力依然較大的形勢下，PPP模式在穩(wěn)增長和拉動民間投資中的作用越來越受到矚目——

日前，財政部政府和社會資本合作（PPP）中心發(fā)布統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2016年9月末，財政部兩批示范項目232個，總投資額7866.3億元，落地率達58.2%。

從全國情況來看，地方PPP項目需求繼續(xù)增長，9月末全部入庫項目10471個，總投資額12.46萬億元，其中已進入執(zhí)行階段項目946個，總投資額1.56萬億元，規(guī)?？捎^，落地率26%，與6月末相比，入庫項目正在加速落地，落地率穩(wěn)步提升。

打造透明規(guī)范項目

近年來，PPP模式在我國得到大力推廣。此前，財政部確定了兩批共233個、總投資8146億元的示范項目，著力“打造樣本、樹立標桿”。

“采取示范項目的方式，有利于在各地經(jīng)驗尚為欠缺的情況下，通過示范項目的先試先行，形成有可推廣意義項目范例，對各地提供實例性指導。”中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚表示。

財政部等部門在6月初部署第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作，歷經(jīng)約4個月，終于“塵埃落定”。與前兩批相比，2016年第三批示范項目實現(xiàn)了多個“首次”，包括首次與相關行業(yè)部委聯(lián)合組織申報、評審和發(fā)布，鼓勵部委申報和推薦，鼓勵地方各級行業(yè)部門與財政部門聯(lián)合申報和初選；首次事前全面公開評審程序和標準，增加了規(guī)范性和透明度。

經(jīng)過評審，共有516個示范項目脫穎而出，占全部申報項目的44%，投資總額逾1.17萬億元?！昂颓皟膳椖勘龋@次評審規(guī)模大、領域廣，評價的科學性、參與性、公正性進一步增強，各地積極性也更高，項目的規(guī)范性、創(chuàng)新性也更強。”財政部PPP示范項目評審專家、中國青年政治學院經(jīng)管學院副教授吉富星說。

創(chuàng)造條件吸引民資

作為穩(wěn)增長、調結構、促就業(yè)的重要支撐力量，民間投資增速在近年來有所回落。在此情形下，各地著力通過PPP模式吸引民間資本投資基礎設施建設和提供公共服務。在國務院今年開展的促進民間投資政策落實情況專項督查中，民間資本參與PPP的情況也受到關注。從不少地方情況看，作為社會資本參與到PPP項目以國有企業(yè)居多，民間資本還偏少，尤其是大型、綜合性PPP項目中多以國企為主。

今年以來，從國務院到各部委，都在力促民間資本參與PPP項目。比如，財政部等20個部門發(fā)布的確定第三批項目文件，要求各地“依法擇優(yōu)選擇社會資本，鼓勵同等條件下優(yōu)先選擇民營資本”。

國家統(tǒng)計局發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，當前民間投資增速正在企穩(wěn)回升。前三季度民間投資261934億元，增長2.5%，增速比前8月加快0.4個百分點。

民間投資回升的原因，除了市場環(huán)境好轉、工業(yè)品出廠價格提升之外，國家統(tǒng)計局新聞發(fā)言人盛來運認為，另外一個很重要的因素，是政府加大了對民間投資支持的力度。“比如現(xiàn)在政府正在做的PPP，希望動員民間資本來參與基礎設施項目，這些措施都促進了民間投資企穩(wěn)回升。”盛來運說。

“民間資本參與PPP偏少的原因較為復雜，主要有民間資本的個體體量普遍不大、凝聚力也不強，導致很難參與到投資額要求較高的PPP項目中。同時，也有民間資本與政府間合作信任感的因素?！壁w全厚說。

吉富星也認為，與大型國企相比，民間資本普遍資金實力偏弱，融資難度大，在很多項目中資質、業(yè)績、報價等競爭中優(yōu)勢不明顯，同時，也存在政府信用、財政支付能擔憂，導致“不敢進、進不去、爭不過”現(xiàn)象并存。此外，地方政府出于政治風險、資金實力、監(jiān)管等多方面考慮，往往更傾向于選擇國企。

“不過，也不能完全從投資方判斷民間資本是否參與。在現(xiàn)實中，一些民間資金實際上通過理財產(chǎn)品、基金等形式參與到PPP項目中?！壁w全厚說。

PPP改革是一項綜合性改革，吸引民間資本更好參與不是一蹴而就的，需要行政體制、財政體制和投融資體制等改革配套、協(xié)同推進。

著力完善政策體系

完善的制度體系是PPP項目成功實施的基礎。近年來，國務院和有關部委制定了一系列制度，為項目規(guī)范實施提供了有力保障。

《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》是財政部最新出臺的PPP規(guī)范性文件，明確了財政部門在政府和社會資本合作（PPP）項目全生命周期內的工作要求，規(guī)范財政部門履職行為，保障合作各方合法權益。

“如果目前已超過10萬億元規(guī)模的PPP項目出現(xiàn)風險，那將是非常嚴重的，因此必須規(guī)范PPP全生命周期管理，尤其是要規(guī)范PPP的運作模式、強化PPP的財政管理，規(guī)范財政部門履職行為，保障合作各方合法權益?！奔恍钦f。

在推進PPP過程中，一些地方存在各種不規(guī)范問題，尤其是通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資的做法，加大了地方政府債務風險。對此，《暫行辦法》要求，各級財政部門應當會同行業(yè)主管部門加強對PPP項目的監(jiān)督管理，切實保障項目運行質量，嚴禁以PPP項目名義舉借政府債務。

“目前專門針對PPP的法律法規(guī)和政策體系尚不完善，地方政府操作PPP的知識和技能也不足，一些項目是‘明股實債’的假PPP，應該加強管理，打造公開、透明、規(guī)范的PPP項目?！壁w全厚表示。

《暫行辦法》強化了PPP項目的財政預算管理，規(guī)定行業(yè)主管部門應當根據(jù)預算管理要求，將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規(guī)劃，經(jīng)財政部門審核匯總后，報本級人民政府審核，保障政府在項目全生命周期內的履約能力。

“PPP項目財政承諾（支出責任）應納入年度預算和中期財政規(guī)劃，但非一般性政府直接債務，本質仍是政府債務管理一部分，其資產(chǎn)和負債最終是政府綜合財務報告的一部分。從預算管理、資產(chǎn)管理、風險防范角度看，應對PPP項目的政府支出建立起支出責任風險框架?！奔恍钦J為，推廣PPP模式的關鍵是落實風險分擔機制、充分挖掘PPP 效率，以效率和風險為導向積極審慎、穩(wěn)中求進地推進PPP項目。

趙全厚認為，除了財政管理之外，立項管理、定價機制、稅收優(yōu)惠、績效評價等方面的政策也需要進一步完善。

“應該綜合利用法律、政策、指南和合同等規(guī)制工具，建構一個立體的、協(xié)同的PPP規(guī)制體系，明確政府和社會資本的權責利分配和救濟途徑，為PPP健康發(fā)展提供良好的法律政策環(huán)境，化解社會資本的后顧之憂，更大程度上激發(fā)社會投資活力?！奔恍钦f。（記者 曾金華）