跨部門監(jiān)管構(gòu)筑地方債防火墻

當(dāng)前我國地方債務(wù)低于主要市場經(jīng)濟(jì)國家和新興市場國家水平，風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但一些地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保仍時(shí)有發(fā)生。近日多部委聯(lián)合發(fā)文加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，顯示出國家著力通過跨部門合作監(jiān)管，嚴(yán)堵地方違法違規(guī)舉債“后門”，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)——

近日，財(cái)政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（以下簡稱《通知》），明確地方政府舉債融資的政策邊界和負(fù)面清單，制止違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為。

多部委聯(lián)合發(fā)文加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理之舉尚屬首次，顯示出國家著力通過跨部門合作監(jiān)管，嚴(yán)堵地方違法違規(guī)舉債“后門”，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。5月4日，記者采訪了財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人和專家學(xué)者。

違法舉債積累風(fēng)險(xiǎn)

“2014年修訂的新預(yù)算法和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》實(shí)施以來，地方各級政府加快建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，取得明顯成效。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

截至2016年末，我國地方政府債務(wù)15.32萬億元，地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）為80.5%。加上納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)12.01萬億元，兩項(xiàng)合計(jì)，我國政府債務(wù)27.33萬億元。按照國家統(tǒng)計(jì)局公布的GDP初步核算數(shù)74.41萬億元計(jì)算，我國政府債務(wù)的負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）為36.7%，低于主要市場經(jīng)濟(jì)國家和新興市場國家水平，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

但與此同時(shí)，一些地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保仍時(shí)有發(fā)生，部分金融機(jī)構(gòu)對企業(yè)提供融資時(shí)仍要求地方政府提供擔(dān)保承諾，部分政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目、政府投資基金等存在不規(guī)范現(xiàn)象。這些行為擾亂了市場秩序，積聚了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

這位負(fù)責(zé)人表示，《通知》嚴(yán)格依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)和制度規(guī)定，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著力支持構(gòu)建化解當(dāng)前各類潛在風(fēng)險(xiǎn)的“防火墻”。

《通知》要求，各省級政府要抓緊設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，盡快組織一次地方政府及其部門融資擔(dān)保行為摸底排查，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為，于2017年7月31日前清理整改到位，對逾期不改正或改正不到位的相關(guān)部門、市縣政府，應(yīng)當(dāng)提請省級政府依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

“近年來，我國加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理頂層設(shè)計(jì)，覆蓋限額管理、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急處置等各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)‘借、用、還’相統(tǒng)一，形成良性發(fā)展機(jī)制?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政與政策研究院院長喬寶云表示，六部委聯(lián)合規(guī)范地方政府舉債融資行為，明確一系列嚴(yán)格措施，有利于防范化解當(dāng)前潛在風(fēng)險(xiǎn)，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。

融資平臺不承擔(dān)政府融資職能

地方政府與融資平臺公司是什么關(guān)系？此前，財(cái)政部多次強(qiáng)調(diào)，目前我國地方政府債務(wù)的范圍，依法是指地方政府債券，以及清理甄別認(rèn)定的2014年末非政府債券形式存量政府債務(wù)。新預(yù)算法實(shí)施以后，地方國有企業(yè)（包括融資平臺公司）舉借的債務(wù)依法不屬于政府債務(wù)，其舉借的債務(wù)由國有企業(yè)負(fù)責(zé)償還。

《通知》再次明確了地方政府與融資平臺公司的邊界，規(guī)定融資平臺公司在境內(nèi)外舉債融資時(shí)，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動(dòng)書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)。

“各地要加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場的關(guān)系，推動(dòng)融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運(yùn)營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資?！痹撠?fù)責(zé)人說。

同時(shí)，地方政府不得違規(guī)將政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)，儲(chǔ)備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源?！按艘?guī)定目的是提高融資平臺公司資產(chǎn)的合法合規(guī)性，既保護(hù)投資者合法權(quán)益，又避免地方政府繞道通過國有企業(yè)變相舉債?！痹撠?fù)責(zé)人解釋。

金融機(jī)構(gòu)提供融資行為也受到嚴(yán)格規(guī)范?！锻ㄖ芬蠼鹑跈C(jī)構(gòu)切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識別和防范，落實(shí)企業(yè)舉債準(zhǔn)入條件，按商業(yè)化原則履行相關(guān)程序，審慎評估舉債人財(cái)務(wù)能力和還款來源，支持金融機(jī)構(gòu)提升風(fēng)險(xiǎn)管控能力。

金融機(jī)構(gòu)為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時(shí)，不得違法違規(guī)要求或接受地方政府及所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)支持融資平臺公司市場化融資，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，支持防范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

“六部委文件不但針對資金的需求方，也針對資金的供給方進(jìn)行規(guī)范，‘雙管齊下’提升監(jiān)管效果。”上海財(cái)大公共政策與治理研究院副院長鄭春榮說。

嚴(yán)禁利用PPP違規(guī)舉債

近年來，我國大力推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）、設(shè)立各類投資基金，但在一些地方出現(xiàn)“走形變樣”情況。六部委要求，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、各類政府投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。

《通知》明確，地方政府與社會(huì)資本合作應(yīng)當(dāng)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí)，不得以任何方式承諾回購社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益，避免地方政府違法違規(guī)通過承擔(dān)項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)的方式變相舉債。

同時(shí)，明確地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。

《通知》要求，地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。

嚴(yán)禁地方政府違法違規(guī)擔(dān)保。除外國政府和國際經(jīng)濟(jì)組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，不得承諾為其他任何單位和個(gè)人的融資承擔(dān)償債責(zé)任。

目前財(cái)政部已分3批對部分市縣政府、金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為公開通報(bào)?！斑@既起到警示作用，也有利于引導(dǎo)地方政府依法行政、金融機(jī)構(gòu)回歸服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)本源?！痹撠?fù)責(zé)人說。

“政府出資的擔(dān)保公司主要服務(wù)小微企業(yè)和‘三農(nóng)’等領(lǐng)域，按照公司法規(guī)定，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任?！必?cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

多部門形成監(jiān)管合力

針對當(dāng)前地方政府和金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保行為的突出問題和主要特點(diǎn)，《通知》致力打破部門信息孤島，完善統(tǒng)計(jì)監(jiān)測機(jī)制，推動(dòng)建立相關(guān)部門組成的跨部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，實(shí)施聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)督合力。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，六部委在地方政府債務(wù)管理中有不同方面的關(guān)聯(lián)和職責(zé)，通過協(xié)同發(fā)力，更能對地方政府舉債融資行為進(jìn)行全方位、無死角的監(jiān)管。

針對地方政府融資擔(dān)保行為的主要類型，明確由財(cái)政部門會(huì)同發(fā)展改革、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，統(tǒng)計(jì)監(jiān)測政府中長期支出事項(xiàng)以及融資平臺公司舉借或發(fā)行的銀行貸款、資產(chǎn)管理產(chǎn)品、企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等情況，加強(qiáng)部門信息共享和數(shù)據(jù)校驗(yàn)，定期通報(bào)監(jiān)測結(jié)果。

開展跨部門聯(lián)合監(jiān)管。針對地方政府融資擔(dān)保行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和參與主體，明確建立財(cái)政、發(fā)展改革、司法行政機(jī)關(guān)、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門以及注冊會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、資產(chǎn)評估協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)等行業(yè)自律組織參加的監(jiān)管機(jī)制，對地方政府及其所屬部門、融資平臺公司、金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等的違法違規(guī)行為加強(qiáng)跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。同時(shí)，對違法違規(guī)行為，分類依法依規(guī)追究責(zé)任。

“六部委聯(lián)合發(fā)布的一系列政策措施，促進(jìn)了對地方政府債務(wù)的精細(xì)化、常態(tài)化管理，針對市場新的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，建立起對政府和市場的‘硬約束’，進(jìn)一步明確了各方預(yù)期。”鄭春榮說。（記者 曾金華）